Курсовая
Работа
По
предмету «Государственные
финансы»
На
тему: «Муниципальные
финансы, их экономическое
содержание
и структура»
Содержание
Введение 3
- Содержание
муниципальных финансов и их формирование. 5
- Принципы
организации муниципальных финансов
21 2.1.Роль муниципальных финансов в развитии
местного хозяйства и социальной защиты
населения
21
- Финансовые
ресурсы муниципалитетов, их состав и
структура 28
- Местные бюджеты
их доходы и расходы.
30
3.2.Основные направления использования
муниципальных финансовых
ресурсов. 34
Введение
Муниципальные (или местные) финансы
— совокупность социально-экономических
отношений, возникающих по поводу
формирования, распределения и использования
финансовых ресурсов для решения задач
местного значения. Эти отношения складываются
между органами местного самоуправления
и населением, живущим на территории данного
муниципального образования, а также хозяйствующими
субъектами.
Муниципальные финансы включают: ■ средства
местного бюджета; ■ муниципальные внебюджетные
фонды; ■ государственные и муниципальные
ценные бумаги, принадлежащие органам
местного самоуправления; ■ другие денежные
средства, находящиеся в муниципальной
собственности. Местный бюджет - это бюджет
соответствующего муниципального образования,
формирование, утверждение и исполнение
которого осуществляют органы местного
самоуправления. Поскольку согласно Конституции
РФ местное самоуправление не входит в
систему органов государственной власти
и управления, местные бюджеты также не
относятся к системе государственных
финансов, хотя безусловно, составляют
интегральный элемент единой финансово-бюджетной
системы страны. Главная цель данной курсовой
работы - рассмотреть муниципальные финансы
и проблемы их развития в современных
условиях. Исходя из поставленной цели
рассмотрим следующие задачи: - рассмотреть
муниципальные финансы и их формирования;
- принципы организации муниципальных
финансов; - доходы местных бюджетов; - расходы
местных бюджетов; - проблемы развития
муниципальных финансов в современных
условиях; - основные направления использования
муниципальных финансовых ресурсов. Основы
местного самоуправления - объективно
сложившиеся в обществе экономические,
социальные, финансовые, правовые и другие
возможности и условия, совокупность которых
образует тот базис, на котором строится
вся система местного самоуправления,
осуществляется муниципальная власть,
то есть основа - это тот фундамент, на
котором осуществляется муниципальное
строительство. К местным бюджетам в Российской
Федерации относят районные, городские,
сельские, поселковые бюджеты и районные
бюджеты в городах. Становление и функционирование
системы местных бюджетов в Российской
Федерации регулируется четырьмя основными
законодательными актами: Конституцией
Российской Федерации, Федеральным законом
«Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»,
Федеральным законом «О финансовых основах
местного самоуправления в Российской
Федерации» и Бюджетным кодексом РФ. Финансовую
основу местного самоуправления составляют
местный бюджет, муниципальные внебюджетные
фонды и иные финансовые ресурсы (в соответствии
с действующими федеральными и областными
законами). Местные органы власти в соответствии
с имеющимися у них полномочиями и в пределах,
установленных федеральным законодательством,
могли вводить свои налоги, сборы, штрафы
и иные платежи, являющиеся источниками
финансовых поступлений, создавать свои
банки, страховые, инвестиционные компании
и т. п.
1. Содержание
муниципальных финансов и их
формирование. Реформы последних лет выдвинули
в число первоочередных проблем вопросы
"формирования и функционирования органов
местного самоуправления, а в связи с этим
- роль и значение местных финансов. В 2002
г. в Российской Федерации имелось 12 215
муниципальных образований разного уровня.
Среди них 625 городов, 153 городских района
и округа, 1404 сельских района, 5 16 поселков,
около 9,5 тыс. сельских населенных пунктов.
Это наиболее приближенная к населению
власть, лучше других знающая его нужды
и интересы. В то же время это наиболее
доступная для населения власть, в наибольшей
степени испытывающая все давление и его
недовольство. Однако реализация стоящих
задач требует определенной собственной
финансовой базы, возможностей финансового
маневра. Не случайно на основе мирового
опыта в ст. 9 Европейской хартии о местном
самоуправлении записано:
- органы местного
самоуправления имеют право в
рамках национальной экономической
политики на обладание достаточными
собственными ресурсами, которыми
они могут свободно распоряжаться
при осуществлении своих полномочий;
- финансовые ресурсы органов местного
самоуправления должны быть соразмерны
полномочиям, предоставленным им Конституцией
или законом; - защита более слабых в финансовом
отношении органов местного самоуправления
требует ввода процедур финансового выравнивания
или эквивалентных мер, направленных на
корректировку по следствий неравномерного
распределения возможных источников Финансирования,
а также лежащих на этих органах расходах.
Такие процедуры или меры не должны ограничивать
свободу выбора органов местного самоуправления
в пределах их компетенции; - предоставляемые
местным органам местного самоуправления
Субсидии по возможности не должны предназначаться
для финансирования конкретных проектов.
Предоставление субсидий не должно ущерба
основополагающему принципу свободного
выбора и местного само-управления политики
в сфере их собственной компетенции, тем
следует отметить, что, обладая достаточно
большими постоянными стабильными экономическими
возможностями и собирая все существующие
в стране налоги, местное самоуправление
в России сегодня крайне ослабленным прежде
всего в финансовом отношении не случайно
только 400 муниципальных образований страны
являются самодостаточными или донорами.
Поэтому вопросы формирования местных
бюджетов, направлений расходования их
средств приобрели в теории и на практике
особо важное значение. Муниципальные
(или местные) финансы — совокупность
социально-экономических отношений, возникающих
по поводу формирования, распределения
и использования финансовых ресурсов
для решения задач местного значения.
Эти отношения складываются между органами
местного само-управления и населением,
живущим на территории данного муниципального
образования, а также хозяйствующими субъектами.
Муниципальные финансы включают:
■ средства местного бюджета; ■ муниципальные
внебюджетные фонды; ■ государственные
и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие
органам местного самоуправления;
■ другие денежные средства, находящиеся
в муниципальной собственности. Муниципальные
финансы основываются на принципах: самостоятельности;
государственной финансовой поддержки;
гласности. Права собственника в отношении
муниципальных финансов осущест-вляются
от имени населения муниципального образования
органами местного самоуправления или
непосредственно населением муниципального
образования в соответствии с уставом
муниципального образования. Муниципальные
финансы составляют экономическую основу
местного самоуправления наряду с муниципальной
собственностью, имущество, находящимся
в государственной собственности и переданным
в управление органам местного самоуправления,
другой собственностью, служащей удовлетворению
потребностей населения муниципального
образования. Органы местного самоуправления
имеют право передавать объекты муниципальной
собственности во временное или постоянное
пользование физическим и юридическим
лицам, сдавать в аренду, отчуждать. Порядок
и условия приватизации муниципальной
собственности определяется населением
непосредственно или представительными
органами местного самоуправления самостоятельно.
Доходы от приватизации объектов муниципальной
собственности поступают в полном объеме
в местный бюджет. Органы местного самоуправления
имеют право создавать предприятия, учреждения
и организации, решать вопросы их реорганизации
и ликвидации. Органы местного самоуправления
определяют цели, условия и порядок деятельности
предприятий, учреждений и организаций,
находящихся в муниципальной собственности,
осуществляют регулирование цен и тарифов
на их продукцию и услуги, утверждают их
уставы, назначают и увольняют руководителей
предприятий, учреждений и организаций,
заслушивают отчеты об их деятельности.
Органы местного самоуправления могут
выступать заказчиком на выполнение работ
по благоустройству территории муниципального
образования, коммунальному обслуживанию
населения, строительству и ремонту объектов
социальной инфраструктуры, производству
продукции, оказанию услуг, необходимых
для удовлетворения бытовых и социально-культурных
потребностей населения соответствующей
территории, на выполнение других работ
с использованием предусмотренных для
этого собственных материальных и финансовых
средств. Местный бюджет - это бюджет соответствующего
муниципального образования, формирование,
утверждение и исполнение которого осуществляют
органы местного самоуправления. Поскольку
согласно Конституции РФ местное самоуправление
не входит в систему органов государственной
власти и управления, местные бюджеты
также не относятся к системе государственных
финансов, хотя, безусловно, составляют
интегральный элемент единой финансово-бюджетной
системы страны. К местным бюджетам в Российской
Федерации относят районные, городские,
сельские, поселковые бюджеты и районные
бюджеты в городах. Становление и функционирование
системы местных бюджетов в Российской
Федерации регулируется четырьмя основными
законодательными актами: Конституцией
Российской Федерации, Федеральным законом
«Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»,
Федеральным законом «О финансовых основах
местного самоуправления в Российской
Федерации» и Бюджетным кодексом РФ. Рассмотрим
процесс нормативно-правового и финансово-
экономического становления местных бюджетов,
прежде всего их доходной базы, более подробно. 6
июля 1991 г. принят Закон РСФСР «О местном
самоуправлении в РСФСР», в котором специальный
раздел был посвящен вопросу о финансах
местного самоуправления. Согласно закону
они должны формироваться за счет бюджетных
и внебюджетных средств территориальных
органов власти, кредитных ресурсов и
валютных средств самоуправления. Принципиально
важным моментом закона стало требование
о том, чтобы на местах создавался сводный
финансовый баланс территории, для которого
все предприятия и организации должны
были представлять необходимые сведения.
Эта идея действительно была достаточно
плодотворной, поскольку позволяла оценивать
экономический и финансовый потенциал,
а на этой основе намечать реальную программу
местного развития. К сожалению, вследствие
событий 1991 г. эта система мер не была реализована
до настоящего времени, прежде всего, потому,
что получить сколько-нибудь Достоверные
данные от предприятий разных форм собственности.
До сих пор сложно или невозможно. Кроме
того, создание внебюджетных фондов искажало
картину. Вновь к ней вернулись (и то ли
частично) в Бюджетном кодексе РФ. Интересным
и для настоящего времени является впервые
прописанное в Законе от 6 июля 1991 г. право
местных органов влиять на объединение
в случае необходимости своих финансовых
ресурсов - с финансами предприятий. Новым
было и право на создание фондов, в том
числе валютных. Одновременно за местными
(территориальными) органами власти было
закреплено право на минимальный размер
местных бюджетов в части текущих расходов.
Уже с 1999г. органы местного самоуправления
получили право на наличие собственных
бюджетов и муниципальной собственности,
состав которой, как правило, входят предприятия
жилищно-коммунального хозяйства, учреждения
образования, здравоохранения, культуры,
спорта, жилой фонд и нежилые помещения. В
ст. 12 Конституции России записано: «В
Российской Федерации признается и гарантируется
местное самоуправление. Местное самоуправление
в пределах своих полномочий самостоятельно.
Органы местного самоуправления не входят
в систему органов государственной власти».
Этой формулировкой даны важнейшие характеристики
статуса местного самоуправления в государстве
федеративного типа, а также экономические
и финансово-бюджетные основы осуществления
функций местного самоуправления. Негосударственный
характер и самостоятельность местного
самоуправления, экономической базы его
деятельности,(в том числе местного бюджета),
предполагают особые механизмы управления
территориями, (большая степень опоры
непосредственно на участие населения
и прямое выражение его мнений, интересов
и пр.), а также особые механизмы взаимоотношений
с органами власти и бюджетами других
уровней (решения государственных органов
в отношении институтов местного самоуправления
должны носить преимущественно рекомендательный
характер и/или создавать благоприятную
среду для принятия конкретных решений
местными органами власти и осуществления
ими своих функций). В Федеральном законе
«Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»
от 28 августа 1995 г. конкретизируются экономические
основы местного самоуправления, в том
числе заключенные в бюджетном процессе.
В ст. 1 этого Закона записано: «Муниципальные
образования - городское, сельское поселение,
несколько поселений, объединенных общей
территорией, часть поселения или иная
населенная территория, предусмотренная
Стоящим Федеральным законом, в пределах,
которых осуществляется местное самоуправление,
имеются муниципальная собственность,
местный бюджет и выборные органы местного
самоуправления. Таким образом, местный
бюджет необязательно должен совпадать
с административными границами той или
иной территории, опускается, что внутри
одного муниципального образования могут
быть еще несколько таких же образований
(более низкого уровня со своими бюджетами,
собственностью и органами управления).
Именно такая ситуация многоуровневого
местного самоуправления складывается
в большинстве регионов России, особенно
в пределах территориально крупных субъектов
Федерации. Одновременно в местных бюджетах
могут быть предусмотрены в качестве составной
части сметы расходов отдельных населенных
пунктов и территорий, не являющихся самостоятельными
муниципальным образованиями. В соответствии
с Бюджетным кодексом РФ составлению бюджета
муниципальных образований (как и бюджетов
других уровней) должны предшествовать
разработка прогнозов социально-экономического
развития территорий и подготовка их сводных-
финансовых балансов. Такая процедура
создает определенное экономическое и
логическое единство всей бюджетной системы
региона, ориентацию этой системы на развитие
региона и его территорий как социально-экономической
целостности. Дальнейшее закрепление и
развитие основных положений формирования
и исполнения местных бюджетов было осуществлено
в Федеральном законе «О финансовых основах
местного самоуправления в Российской
Федерации». В ст. 5 этого Закона записано:
«Каждое муниципальное образование имеет
собственный бюджет и право на получение
в процессе бюджетного регулирования
средств из федерального бюджета и средств
из бюджета субъекта Российской Федерации».
Несмотря на некоторую недоработанность
данного Закона, для своего времени это
был достаточно важный шаг в укреплении
финансово-экономических основ местного
самоуправления. Его глава 5 непосредственно
называется «Финансово-экономическая
основа местного самоуправления». Финансовую
основу местного самоуправления составляют
местный бюджет, муниципальные внебюджетные
фонды и иные финансовые ресурсы (в соответствии
с действующими федеральными и областными
законами). Местные органы власти, в соответствии
с имеющимися у них полномочиями и в пределах,
установленных федеральным законодательством,
могли вводить свои налоги, сборы, штрафы
и иные платежи, являющиеся источниками
финансовых поступлений, создавать свои
банки, страховые, инвестиционные компании
и т. п. Финансовые основы местного самоуправления
предполагают систему количественных
и качественных оценок, что может быть
объединено понятием «финансовое состояние
местного самоуправления» - есть различные
трактовки этого понятия. Например, С.
М. Гроус, М. Г. Валенте указывают, что в
узком бухгалтерском смысле оно означает,
способность местной администрации аккумулирована
достаточное количество наличности для
оплаты своих счетов в 3-6 дней. Это определение
финансового состояния они называют кассовой
состоятельностью. Термин «финансовое
состояние» также может быть связан со
способностью органов местного самоуправления
аккумулировать объем доходов, достаточный
для покрытия их расходов и отсутствия
дефицита в течение бюджетного периода.
Это характеристика бюджетной платежеспособности.
В еще более широком смысле понятие финансового
состояния можно определить как возможность
органа местного самоуправления покрыть
не только все затраты по его ежегодной
деятельности, но и отсроченные платежи
(платежи будущих периодов), например,
затраты на выплату пенсий в будущем году
в связи с переходом части жителей города
в соответствующие возрастные группы
или оплата неиспользованных отпусков
работникам муниципалитета в конце текущего
года. Финансовое состояние также может
быть определено, как способность органов
местного самоуправления предоставлять
различные услуги, в том числе и того качества,
которое адекватно потребностям населения
в общественных благах. Другими словами,
финансовое состояние институтов местного
самоуправления проявляется в способности
или неспособности местных органов власти
финансировать текущие и перспективные
задачи в полном объеме и в соответствии
с установленными в данной стране стандартами
и нормативами. Достижению реальной
финансовой самостоятельности всех институтов
местного самоуправления должно способствовать
наличие прочной экономической основы.
Но самым трудным моментом здесь были
и остаются объективный учет потребности
муниципальных образований в финансировании
источников экономического роста, возможность
местного руководства влиять на их движение
и степень эффективного использования.
К тому же в тот период особенно остро
просматривалось отсутствие практики
формирования и опыта использования муниципальной
собственности как инструмента управления
всем муниципальным хозяйством в целом.
В соответствии с этим законодательным
актом доходная часть Устных бюджетов
состоит из собственных доходов, поступлений
от Регулирующих доходов, а также может
включать финансовую помощь в различных
формах (дотации, субвенции, средства регионального
фонда финансовой поддержки муниципальных
образований), средства, полученные по
взаимным расчетам. В ст. 15 НК РФ уточняется,
что к местным налогам и сборам относятся:
земельный налог, налог на имущество физических
лиц, налог на рекламу, налог на наследование
или дарение, местные лицензионные сборы.
К другим собственным доходам местных
бюджетов относятся: доходы от приватизации
и реализации муниципального имущества;
доходов от приватизации государственного
имущества, находящегося на территории
данного муниципального образования;
доходы от сдачи в аренду муниципального
имущества, включая аренду нежилых помещений
и муниципальных земель; доходы от проведения
муниципальных денежно-вещевых лотерей;
штрафы; государственная пошлина; не менее
50% налога на имущество предприятии и организаций;
подоходный налог с физических лиц, занимающихся
предпринимательской деятельностью без
права юридического лица. Кроме того, субъекты
Федерации должны передать на уровень
местного самоуправления (местных бюджетов)
определенную долю отчислений от федеральных
налогов, которые они (регионы) полу чают
с федерального уровня. Федеральный закон
от 25 сентября 1997 г. указывает размеры
минимальных долей (в процентах) федеральных
налогов, закрепляемых на постоянной основе
именно за местными бюджетами. Среди них:
часть подоходного налога с физических
лиц - не менее 50% в среднем по субъекту
Федерации; часть налога на прибыль предприятий
и организаций - в пределах не менее 5% в
среднем по субъекту Федерации; часть
акцизов на спирт, водку и ликероводочные
изделия - в пределах не менее 5% в среднем
по субъекту Федерации и ряд других. К
собственным доходам могут относиться
также и другие платежи, устанавливаемые
федеральным законодательством и законодательством
субъектов Федерации. Важно одно замечание:
если в пределах территории муниципального
образования (за исключением города) имеются
другие муниципальные образования, то
источники доходов местных бюджетов должны
разграничиваться между ними на основе
законов субъекта Федерации. Если же муниципальные
образования расположены внутри города
как более крупного муниципального образования,
закрепление между ними долей доходов
местных бюджетов регламентируется Уставом
города. Сам факт закрепления минимальной
доли федеральных налогов за местными
бюджетами, безусловно, положителен. Однако
действующая система формирования местных
бюджетов в большинстве случаев не решает
задачи доведения доходной части этих
бюджетов до уровня, диктуемого потребностями
социально-экономического развития территорий
и поддержания социально приемлемого
уровня жизни населения. Финансовое состояние
и реальные возможности эффективной финансовой
политики муниципальных образований,
прежде всего, зависят от расходной нагрузки,
которая нормативно-законодательным актами
возложена на этот уровень власти. Нагрузка
эта довольна значительна. В настоящее
время в Российской Федерации через Муниципальные
бюджеты финансируется 65% расходов консолидированного
бюджета на образование, более 60% - на жилищно-коммунальное
хозяйство, 58% - на здравоохранение, 50% -
на социальную политику. Большая часть
расхода местных (городских, районных
и поселковых) бюджетов идет на содержание
и дотации коммунальному хозяйству (до
30% всех расходов). В отличие от других
развитых стран, в которых большая часть
расхода на содержание социальной сферы
(образование, здравоохранение, культура,
детские дома и дома престарелых и т. п.)
- 55 - 60% всех расходов. Только 10-15% уходит
на зарплату муниципальным служащим (местным
чиновникам, врачам, учителям, дворникам,
работникам ЖЭУ и т. д.). Для сравнения:
в странах Западной Европы 70-80% расходов
муниципалитетов уходит на зарплату и
20-30% - финансирование муниципального хозяйства».
Думается, что причина таких расхождений
- не только низкая заработная плата работников
муниципального хозяйства, но, прежде
всего, тотально дотационный характер
всей сферы местного хозяйства и коммунальных
услуг. Последнее опять-таки может рассматриваться
как неизбежное следствие низкого уровня
доходов основной массы населения, которое
не в состоянии оплачивать полную стоимость
этих услуг. Получается нечто вроде порочного
круга, выход из которого представляет
собой одну из наиболее насущных задач
оздоровления муниципального звена российской
экономики и соответствующего звена нашей
бюджетной системы. Расходы бюджетов муниципальных
образований можно разделить на несколько
групп. Это расходы, связанные: - с решением
вопросов местного значения; - с осуществлением
отдельных государственных полномочий,
переданных органам местного самоуправления;
- с обслуживанием и погашением долга по
муниципальным займам, по ссудам и пр.
Уставом муниципального образования могут
быть предусмотрены и другие расходы,
а также уточнен порядок исполнения расходной
части местного бюджета. Кроме того, все
расходы муниципальных образований можно
разделить на те, которые финансируются
исключительно из местных бюджетов, и
те, которые финансируются совместно с
бюджетами других уровней, что было отмечено
в разделе о бюджетах регионов. Самостоятельно
местные бюджеты осуществляют: - содержание
органов местного самоуправления, органов
охраны общественного порядка, муниципальных
архивов; проведение муниципальных выборов
и референдумов; - организацию, содержание
и развитие жилищно-коммунального хозяйства,
учреждений образования, здравоохранения,
культуры, физической культуры и спорта,
средств массовой информации, других Радений,
находящихся в муниципальной собственности;
на организацию транспортного обслуживания
населения и учреждения дорожное строительство
и содержание дорог местного значения,
охрану окружающей природной среды; благоустройство
озеро - территорий; - реализацию целевых
программ, принимаемых органами местного
самоуправления; - обслуживание и погашение
муниципального долга, целевое дотирование
населения. Осуществляется финансирование
и по другим направлениям, определенным
уставом данного муниципального образования. Практика
показывает, что единых установившихся
пропорций финансирования из бюджетов
разных уровней нет. Выше мы отмечали различия
между субъектами Федерации по соотношению
в совокупных бюджетных ресурсах региона
собственно бюджета субъекта Федерации
и совокупности местных бюджетов («муниципальных
финансов»). Среди самих муниципальных
образований наибольшая финансовая нагрузка
в расходной части ложится на районы и
города республиканского, краевого или
областного значения. Это связано с большей
концентрацией населения на этих территориях,
более развитой социальной инфраструктурой
и соответственно необходимостью больших
затрат по ее поддержанию. Кроме того,
как было отмечено выше, в субъектах Федерации
не существует (что вполне закономерно)
единой системы органов местного самоуправления
и их (местных) бюджетов. Так, например,
в Рязанской и Ярославской областях не
существуют муниципальные образования
ниже районного, поэтому здесь все местные
расходы сосредоточены в районных бюджетах.
В других областях расходы сельских бюджетов
существуют, но в среднем составляют около
2,7-3% общих консолидированных расходов
бюджета района. В поселках средств концентрируется
еще меньше - в среднем от 1 до 2% общих консолидированных
расходов бюджета района. На практике,
как правило, отмечается нехватка средств
местных бюджетов. Возникает дефицит,
финансирование которого осуществляется
из двух источников: - из муниципальных
займов, осуществляемых путем выпуска
муниципальных ценных бумаг; - из кредитов,
получаемых от кредитных организаций.
В связи с использованием указанных источников
финансирования дефицитов местных бюджетов
может возникать муниципальный долг, который
полностью и без условий обеспечивается
всем муниципальным имуществом (муниципальной
собственностью), составляющим «муниципальную
казну». Долговые обязательства погашаются
в сроки, указанные в каждом из договоров
заимствования, в пределах 10 лет. При этом
государство не несет ответственность
по долговым обязательствам местных властей,
если, конечно, обязательства не были особым
образом гарантированы субъекта Федерации
или на федеральном уровне. То же самое
относится долговым взаимоотношениям
субъекта Федерации и муниципальных образований
- субъект Федерации не отвечает по долговым
обязательствам своих муниципальных образований.
Как и в ранее отмеченных случаях, предельный
объем муниципального долга не превышать
объем дохода его бюджета без учета финансовой
поддержки из бюджетов других уровней.
Привлекаемый для погашения дефицита
объем заемных средств не должен превышать
15% объема доходов местного бюджета, а
затраты на обслуживание долга (сюда включаются
выплаты в погашение основной суммы долга
и процентов по нему) - 15% объема расходов. Требование
сбалансированности местных бюджетов
предполагает не только рост их доходной
части, но и разумное снижение расходов.
В этих целях немалое значение имеет практика
муниципального заказа, в основе которого
должны лежать такие социальные нормы,
как необходимый минимум обеспеченности
населения территории важнейшими жилищно-коммунальными,
социально-культурными и другими социально
значимыми услугами. Муниципальный заказ
включает, помимо предметного содержания,
также сроки исполнения и качество его
выполнения. Требования эффективного
управления средствами местных бюджетов
предполагают составление сводного проекта
муниципального заказа, который включает
программы и проекты социально-экономического
развития данной территории. При этом
надо иметь в виду, что та часть заказа,
которая связана с обеспечением нормального
функционирования уже действующих муниципальных
организаций, финансируется из текущих
расходов местного бюджета, а их развитие
- из муниципального бюджета развития.
К сожалению, приходится констатировать,
что в большинстве случаев нынешнее состояние
местных бюджетов позволяет финансировать
(да и то не в полном объеме и нередко с
опозданиями) лишь текущие расходы. На
развитие общехозяйственной и социальной
инфраструктуры территории средств практически
не остается. Однако это не умаляет роль
муниципального заказа, который даже в
нынешних условиях позволяет, по оценкам
экспертов, экономить до 20% бюджетных средств
или при тех же затратах получать для населения
продукцию, работы и услуги более высокого
качества. Но при этом должно соблюдаться
одно из основных требований: Размещение
муниципального заказа следует осуществлять
на конкурсной основе. В настоящее время
во многих регионах проводятся такие конкурсы
(например, на коммунальное обслуживание
муниципального жилого фонда, проведение
различных ремонтных работ). Если же данный
вид работ или услуг по объективным обстоятельствам
может выполнить только одно предприятие
(«лояльная монополия»), то договор с ним
должен осуществляться на основе независимого
аудита цен, тарифов, объемов и качества
представляемых услуг. Проект сводного
заказа должен представляться на утверждение
представительного органа местного самоуправления
вместе с бюджета. Однако данный путь повышения
эффективности использования средств
местных бюджетов пока еще не получил
необходимого распространения, особенно
в районах и городах районного значения.
Прежде всего, это связано с отсутствием
научно обоснованных норм обслуживания
отдельных участков муниципального хозяйства.
Кроме того, неполное и с постоянными перебоями
финансирование местного бюджета, а также
практикуемые взаимозачеты не позволяют
объявить и провести широкий и действительно
заинтересованный конкурс предприятий
различных форм собственности на выполнение
работ (например, подготовка к зиме жилищно-коммунального
хозяйства, ремонт учреждений образования
в летний период и пр.). По этим и другим
причинам заказы, финансируемые из местного
бюджета, чаще всего достаются своим организациям,
без конкурсной борьбы за выделяемые средства
и без предложений их более эффективного,
экономного использования. Видимо, в полной
мере возможности муниципального заказа
могут быть реализованы лишь в условиях
общего подъема экономики и финансовой
стабилизации в стране. В заключение следует
кратко остановиться на таком важном вопросе,
как минимальные местные бюджеты, или
«бюджеты минимальной обеспеченности».
В их основе лежат минимальные социальные
и финансовые нормы и нормативы (в натуральном
или денежном выражении), характеризующие
уровень минимально необходимой обеспеченности
населения важнейшими жилищно-бытовыми,
социально-культурными и другими услугами.
Минимально необходимые расходы местных
бюджетов должны устанавливаться законами
субъектов Федерации на основе нормативов
минимальной бюджетной обеспеченности,
имеющих необходимую территориальную
привязку. Для их финансирования за местными
бюджетами закрепляются самостоятельные
(собственные) доходные источники. Если
их не хватает, то на местный уровень передаются
(должны передаваться) достаточные дополнительные
источники финансирования из бюджета
субъекта Федерации. При всей важности
и очевидности данного вопроса его практическая
реализация сдерживается отсутствием
государственных социальных стандартов,
а также четкого разграничения полномочий,
источников финансирования и ответственности
органов власти и управления разного уровня
по кругу вопросов социального характера.
Безусловно, решение этих проблем требует
перестройки различных сторон бюджетного
процесса, особенно в части взаимодействия
2.
Принципы организации муниципальных финансов
2.1.
Роль муниципальных финансов в развитии
местного хозяйства и социальной защиты
населения Направленность преобразований
российской финансовой системы соответствует
общемировой тенденции, формирование
которой обусловлено необходимостью повышения
эффективности управления в государстве
путем передачи на нижние уровни власти
определенных полномочий, укрепления
демократических институтов местного
самоуправления и их финансовой основы
с целью обеспечения потребностей населения
в местных услугах и повышения качества
жизни. Самостоятельность органов местного
самоуправления обязательно предполагает
финансовую самостоятельность. Местные
органы власти должны располагать финансовыми
средствами для осуществления предоставленных
им законодательством полномочий право
местных властей влиять на уровень и размеры
финансовых ресурсов, необходимых для
выполнения возложенных на них функций,
может быть ограничено лишь в том случае,
если это противоречит общенациональной
или региональной политике. Этот принцип,
закрепленный в Европейской хартии местного
самоуправления, к которой, как известно,
присоединилась и Россия, нашел отражение
также в российском законодательстве,
регламентирующем статус местного самоуправления
и экономические основы его деятельности.
На практике реализовать данный принцип
оказалось достаточно сложно. Не способствовала
этому и правовая база, несовершенство
которой выразилось в наличии противоречий
между актами федерального законодательства,
несоответствием в ряде случаев федеральных
и региональных законов в области местного
самоуправления, а также неразработанности
правовых основ местного самоуправления
на уровне самих муниципальных образований.
В связи с обсуждением проекта нового
закона: «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации» возникает необходимость формулирования
основных проблем развития муниципальных
финансов и подходов к их решению. К данным
ключевым проблемам следует, в частности,
отнести: определение территориальных
основ местного самоуправления и статуса
муниципального образования, разграничение
доходных и расходных полномочий по уровням
бюджетной системы, обеспечение финансовой
основы местного самоуправления за счет
увеличения собственных доходов, реформирование
межбюджетных отношений, способствующее
стимулированию муниципалитетов к развитию
местной налоговой базы. Как и в других
странах, российская финансово-бюджетная
система является в целом производной
от ее административно-территориального
устройства. Однако в связи с изменениями,
которые произошли за; годы реформ (особенно
в сфере местных органов власти, из которых
выделились муниципалитеты), ей характерна
особая специфика. В процессе децентрализации
финансово-бюджетной системы в большинстве
субъектов Федерации муниципальные образования
были созданы на уровне бывших городов
областного, краевого, республиканского,
окружного значения и административных
районов. В ряде субъектов Федерации муниципальные
образования были образованы на уровне
городов, поселков, сельских советов, а
на уровне административных районов учреждены
территориальные органы власти. В 1994-2002
гг. общее число муниципальных образований
в России сократилось с 25 до 12,6 тыс. В целом,
в результате децентрализации финансово-бюджетной
системы в стране сложились следующие
типы институциональных структур территориальных
органов власти: - одноуровневая структура
государственной власти субъекта Федерации
и одноуровневое местное самоуправление,
организованное по административно-территориальному
принципу;
- одноуровневая структура государственной
власти субъекта Федерации и
одноуровневое местное самоуправление,
организованное по поселенческому принципу;
- двухуровневая структура государственной
власти субъекта Федерации и одноуровневое
местное самоуправление; - одноуровневая
структура государственной власти субъекта
Федерации и двухуровневая структура
местного самоуправления. Территориальные
основы местного самоуправления были
закреплены Федеральным законом «Об общих
принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации», определившим
понятие муниципального образования.
В соответствии с законодательством, денежным
фондом в виде бюджета может располагать
орган власти лишь того поселения, которое
имеет статус муниципального образования.
Если муниципальное образование объединяет
ряд поселений, не являющихся самостоятельными
муниципальными образованиями, в его бюджете
в качестве составной части могут быть
предусмотрены соответствующие сметы,
а все доходы и расходы территорий, находящихся
на сметном финансировании, включены в
состав единого бюджета. Допуская, что
внутри одного муниципального образования
могут иметься еще несколько муниципальных
образований более низкого уровня со своими
собственностью, бюджетами и органами
управления, закон вместе с тем не определил
четкого разграничения полномочий, в том
числе налогово-бюджетных, между муниципальными
образованиями разных типов и территориальных
уровней. С целью совершенствования бюджетного
устройства Российской Федерации в Программе
развития бюджетного федерализма в России
до 2005 г., было предусмотрено разделение
муниципальных образований на муниципальные
образования первого уровня (районы и
города, непосредственно входящие в состав
субъекта РФ) и муниципальные образования
второго уровня (города районного значения,
поселки, сельские администрации и т.д.),
а также разграничение основных полномочий,
источников доходов и объектов собственности
между типами муниципальных образований.
Данные положения Программы нашли свое
отражение в новом проекте закона «Об
общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации».
В основе его концепции лежит конструктивное
по существу положение о развитии демократического
института местного самоуправления, обеспечении
качественно иного уровня оказываемых
населению услуг, эффективном решении
вопросов местного значения. Проектом
закона установлено обязательное формирование
муниципальных образований на двух территориальных
уровнях – в поселениях и муниципальных
районах с разграничением и закреплением
за каждым уровнем присущих ему полномочий
по решению вопросов местного значения,
а также переданных государственных полномочий.
Определены основные формы муниципальных
образований — городское, сельское поселение,
муниципальный район, городской округ,
внутригородская территория города федерального
значения. При этом для большинства регионов
(модель, характеризующаяся одноуровневой
структурой государственной власти субъекта
Федерации и одноуровневым местным самоуправлением,
организованным по административно-территориальному
принципу сформировалась в 48 субъектах
Российской Федерации) возникает проблема
дробления территорий существующих муниципальных
образований с целью создания муниципалитетов
на поселенческом уровне и выделения для
них отдельных бюджетов. Это обусловливает
необходимость решения вопроса о том,
существуют ли некие оптимальные размеры
муниципального образования. Однозначный
ответ на него дать сложно, так как на величину
муниципальных образований большое влияние
оказывают исторические особенности,
традиции, плотность населения, сложившиеся
хозяйственные связи и другие факторы,
учет которых необходим при определении
критериальных размеров территории. В
проекте закона предлагается в качестве
одного из критериев установления границ
поселения, включающего территории двух
и более населенных пунктов, учитывать
пешую доступность до центра поселения
в течение рабочего дня для жителей всех
населенных пунктов, входящих в состав
поселения, а границ муниципального района
- транспортную доступность до центра
муниципального района в течение рабочего
дня для жителей всех поселений, входящих
в состав муниципального района. Следует
отметить, что такой подход вряд ли будет
способствовать решению проблемы границ
муниципального образования с позиций
экономической целесообразности. Между
тем данная проблема откосится к разряду
ключевых: размеры муниципального образования
во многом определяют политические и экономические
полномочия местных органов власти и их
способность реализовать эти полномочия
в ходе муниципальной деятельности. Чем
меньше муниципальное образование, тем
лучше деятельность органов местного
самоуправления могут соответствовать
волеизъявлению граждан, однако, малые
размеры муниципального образования,
как правило, означают и его более низкий
финансово-экономический потенциал. С
другой стороны, слишком крупные размеры
муниципальных образований приводят к
значительному снижению эффективности
их функционирования. В мировой практике
считается, что управление муниципальным
образованием с численностью населения
до 5 тысяч человек сопряжено с трудностями
экономического и административного характера,
так как данные образования не способны
самостоятельно и на должном уровне выполнять
все функции, относящиеся к их компетенции.
Однако в некоторых регионах небольшая
плотность населения исключает иные возможности.
В ходе реформы местного самоуправления
в Российской Федерации в ряде ее субъектов
были предприняты попытки реализации
модели поселенческого типа. При этом
приобретенный практический опыт не однозначен:
если в Новосибирской области переход
к новой системе в целом расценивается
как положительный, то, например, в республике
Хакасия введение поселенческой модели
организации системы местной власти вызвало
появление серьезных трудностей, что обусловило
отказ от этой модели и инициировало решение
о создании муниципальных образований
на базе районов и городов — одноуровневой
формы, на практике доказавшей свои преимущества
в данном регионе. Нельзя не учитывать,
что дробление территории региона вследствие
введения поселенческой модели организации
местного самоуправления сопряжено с
ростом управленческих расходов, возможным
нарушением целостности экономической
и социальной инфраструктуры региона,
усилением дифференциации уровней социально-экономического
развития муниципальных образований и
их налогового потенциала. Упорядочение
территориальной структуры местного самоуправления
должно способствовать укреплению его
финансовой базы. Здесь важное значение
имеет разграничение доходных и расходных
полномочий по уровням бюджетной системы
и достижение соответствия между расходными
и доходными полномочиями местных бюджетов.
Между тем известно, что в России процесс
передачи дополнительных расходных полномочий
не сопровождался соответствующей передачей
доходных источников на местный уровень.
Доля доходов местных бюджетов в консолидированном
бюджете субъектов Федерации (на стадии
их первичного распределения по уровням
бюджетной системы РФ) с 1992 по 2001 г. сократилась
с 27,6% до 14,5%, при этом в 2001 г. доля расходов
превышала долю доходов на 10,3 пункта. Изменения
в бюджетном и налоговом законодательствах
Российской Федерации, вступившие в действие
с 2001 г., существенно изменили характер
взаимоотношений между уровнями бюджетной
вертикали. Сформировалась тенденция
роста уровня централизации средств в
федеральном бюджете. Так, в 2001 г. на стадии
первичного распределения налогов по
уровням бюджетной системы в федеральном
бюджете было сконцентрировано 57,5% от
консолидированного бюджета РФ, а в региональных
— 42,5%. С учетом вторичного перераспределения
(передачи регионам дорожных субсидий,
средств ФФПР и фонда компенсаций), соотношение
территориальных бюджетов и федерального
бюджета составило 47,5% к 52,5%, в то время
как в Бюджетном кодексе РФ предусмотрено,
что налоговые доходы субъектов Федерации
должны составлять не менее 50% от суммы
доходов консолидированного бюджета РФ.
В 2002 г. рассматриваемое соотношение достигло
62,6% к 37,4%. Доля местных бюджетов в консолидированном
бюджете субъекта Федерации снизилась
до 12,4%. В результате регионы и муниципальные
образования в их составе, сохранив за
собой основную массу расходных обязательств,
потеряли значительную часть налоговых
источников, что привело к увеличению
зависимости от федерального бюджета.
Произошел сдвиг в структуре форм финансового
выравнивания в сторону увеличения доли
финансовых трансфертов и вытеснения
регулирующих налогов. Между тем упор
на дотационные формы межбюджетного регулирования
означает рост зависимости экономического
развития территорий от вышестоящих уровней,
снижение стимулов к наращиванию собственного
финансового потенциала. Это обусловливает
необходимость замены сложившегося механизма
финансового выравнивания эффективными
формами, способствующими формированию
достаточной финансовой базы местного
самоуправления.
2.2
Финансовые ресурсы муниципалитетов,
их состав и структура
Государственные
и муниципальные финансы - это
денежные отношения по поводу распределения
и перераспределения стоимости
ВНП и части национального
богатства, связанные с формированием
финансовых ресурсов в распоряжении государства
и местных органов власти и использованием
данных средств на затраты по расширению
производства, удовлетворение социально-культурных
потребностей членов общества, нужд обороны
страны и управления. Система государственных
и муниципальных финансов представляет
собой единое целое. Целостность этой
системе придает единое законодательство,
регламентирующее формирование и расходование
государственных и муниципальных средств,
а также единая система классификации
доходов и расходов государства и муниципалитетов,
аккумулированных в бюджетной системе.
Кодировка доходов и расходов бюджетной
сферы осуществлена в рамках бюджетной
классификации, под которой понимают законодательно
устанавливаемую по однородным признакам
группировку доходов и расходов бюджета,
источников покрытия его дефицита, используемую
для составления и исполнения бюджета. В
состав бюджетной классификации РФ входят: 1)
классификация доходов бюджетов РФ; 2) функциональная
классификация расходов бюджетов РФ; 3)
экономическая классификация расходов
бюджетов РФ; 4) классификация источников
финансирования дефицитов бюджетов РФ.
Классификация доходов бюджетов всех
уровней бюджетной системы Российской
Федерации построена на основе структурирования
источников и способов формирования бюджетных
доходов. Эта классификация является группировкой
доходных источников бюджетов всех уровней
бюджетной системы Российской Федерации,
включая бюджеты государственных внебюджетных
фондов. Функциональная классификация
расходов бюджетов представляет собой
группировку расходов бюджетов всех уровней
и отражает направление бюджетных средств
на выполнение основных функций государства
(отсюда и на звание классификации). Под
функциями государства понимают основные
направления деятельности государства
по решению стоящих перед ним задач. В зависимости
от того, в какой сфере общественной жизни
они осуществляются, функции государства
делятся на внутренние и внешние. Экономическая
классификация расходов бюджетов Российской
Федерации определяет направления расходов
бюджетов, в зависимости от экономического
содержания операций, осуществляемых
в секторе государственного управления.
Классификация источников финансирования
дефицитов бюджетов Российской Федерации
является группировкой источников финансирования
бюджетов всех уровней бюджетной системы
Российской Федерации, включая бюджеты
государственных внебюджетных фондов.