Межбюджетные отношения в современной России

     Органы  государственной власти субъектов  РФ осуществляют контроль за расходованием  средств, поступивших в местные  бюджеты из бюджетов субъектов РФ.

     Федеральным законом о федеральном бюджете  может быть предусмотрена финансовая помощь местным бюджетам на финансирование целевых расходов, предусмотренных  федеральными целевыми программами  либо федеральными законами. Органы государственной  власти субъектов РФ осуществляют контроль за расходованием средств, поступивших в местные бюджеты из бюджетов субъектов РФ.

     Формирование  бюджета закрытого административно-территориального образования (ЗАТО) имеет свои особенности:

     1) в доходы бюджета ЗАТО в  полном объеме направляются псе виды федеральных, региональных и местных налогов и другие поступления, аккумулируемые на его территории;

     2) при недостаточности собственных  и регулируемых доходов бюджету  ЗАТО выделяются из федерального  бюджета дотации на финансирование расходов, связанных с функционированием органов местного самоуправления. Размер дотаций утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год;

     3) превышение доходов над расходами  бюджета ЗАТО не подлежит изъятию  в бюджеты других уровней бюджетной системы.

     Исполнение  бюджета ЗАТО производится Федеральным  казначейством РФ. Дополнительные льготы по налогам и сборам юридическим  лицам, зарегистрированным в качестве налогоплательщиков в налоговых  органах ЗАТО, предоставляются органами местного самоуправления соответствующих образований по согласованию с Минфином РФ.  
 

     1.2. Проблема межрегионального неравенства 

     Неравномерность развития различных частей единого  государства характерна для всех стран мира как в силу объективных естественно-природных условий, так и в результате хозяйственной деятельности человека. Это часто является причиной недовольства населения и элит как «богатых», так и «бедных» регионов, повышает уровень социальной напряженности в стране и вызывает различного рода конфликты, вплоть до вооруженных. Поэтому проблема ликвидации или, по крайней мере, уменьшения неравномерности в уровне социально-экономического развития регионов относится к числу сложнейших макроэкономических задач и важнейших внутриполитических целей практически любого государства.

     Однако  степень межрегиональных социально-экономических  различий в существенной мере определяется размерами страны.

     Если  страна невелика и обладает развитой экономикой, то, как правило, дифференциация уровня производства и потребления от региона к региону не бывает большой. Напротив, для крупных стран с территориально неравномерно развитой экономикой, как правило, характерны чрезмерные межрегиональных контрасты в уровне социально-экономического развития. В таких странах несвоевременность и недостаточность принимаемых мер для решения проблемы межрегионального выравнивания инициируют центробежные тенденции и могут привести к распаду государств.

     Россия  представляет собой государство, уникальное по пространственной протяженности, степени территориальной социально-экономической дифференциации и этнической мозаичности. В основе социально-экономической дифференциации регионов России лежат природно-климатические, культурно-исторические факторы и результаты процесса формирования территориальной структуры хозяйства.

     Межрегиональные контрасты в нашей стране на всех этапах ее развития были весьма значительны. Несмотря на то, что в советское  время идея равенства была основой  идеологического «каркаса» общественного  строя СССР, утверждение принципа территориальной справедливости не получило удовлетворительного разрешения. В 1991 году при среднем уровне душевых расходов в размере 1243 руб. они колебались от 139 руб. до 4253 руб. (различие в 31 раз). Разрывы в 3-4 раза по основным социальным показателям были обычным делом.

     В современной России по-прежнему весьма контрастны по уровню экономического развития и условиям жизни населения  центр и провинция: столица и  региональные центры, а в свою очередь, региональные центры и периферия. Для нее характерны беспрецедентные различия между равностатусными по Конституции субъектами федерации:

     по  уровню урбанизированности территории - от нулевого (100% сельского населения  в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе) до максимального (100% городского населения в Москве)

     по  площади территории - в 388 раз - между  республиками Саха и Северная Осетия - Алания

     по  численности населения - в 454 раза - между  Москвой и Эвенкийским автономным округом (в 1996 г. эти же субъекты различались  в 434 раза)

     по  уровню собственных доходов бюджета на душу населения - в 107 раз - между Ямало-Ненецким автономным округом и Республикой Дагестан (в 1996 г. между Ямало-Ненецким автономным округом и Республикой Ингушетия разрыв был в 109 раз, а в 1997г. - 178 раз)

     по  уровню расходов бюджета на душу населения - в 25,7 раза - между Ямало-Ненецким автономным округом и Пензенской областью (в 1996 г. Корякский автономный округ и Пензенская область различались в 14,6 раза, а в 1997г. Ямало-Ненецкий автономный округ и Республика Ингушетия различались в 22,7 раз)

     по  объему валового регионального продукта на душу населения - в 36 раз - между Ямало-Ненецким автономным округом и Республикой  Ингушетия (в 1996 г. Магаданская область  и Республика Ингушетия различались  в 18 раз).

     Вместе  с тем, во многих странах с рыночной экономикой проводится достаточно успешная финансовая политика межрегионального выравнивания, основными механизмами которой являются региональная налогово-бюджетная и структурно-инвестиционная политика. К примеру, объем произведенного национального дохода различается между штатами США лишь в 1,3 раза, а собственные бюджетные доходы на душу населения между землями ФРГ - в  1,5 раза³.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Глава 2. Бюджетный федерализм как современная форма организации межбюджетных отношений 

     Принятие  Концепции перехода к устойчивому  экономическому росту Российской Федерации  и ее субъектов актуализирует  проблему организации межбюджетных отношений с учетом объективно сложившихся  территориальных (региональных и муниципальных) неравенств.

     В качестве основных причин, порождающих  территориальное (пространственное) неравенство  выделяют:

     - резкие различия природно-климатических  условий жизни и предпринимательства; 

     - масштабы, качество и направление  использования природных ресурсов;

     - периферийное или глубинное положение  территорий, влияющее на величину  транспортных расходов, емкость  рынка и т. д.;

     - неразвитость транспортной и  коммуникационной инфраструктуры, отрицательно влияющая на экономическое  развитие территорий;

     - масштабы и степень износа производственной инфраструктуры;

     - агломерационные преимущества и  недостатки;

     - степень региональной и муниципальной  автономии; 

     - социально-культурные и демографические  факторы (степень урбанизации,  уровень образованности и т.  п.);

     - несовпадение во времени и пространстве процессов рыночной трансформации экономики территорий. ⁴

     Термин  «бюджетный федерализм» получил  распространение среди российских исследователей после опубликования  работы, выполненной в 1992 г. миссией  Мирового банка. Бюджетный федерализм - это такая организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации, представленные республиканским бюджетом Российской Федерации, с интересами субъектов Федерации и органов местного самоуправления⁵.

     Федеративное  устройство государства является сложным  и многоплановым явлением, которое до сего момента вызывает множество споров и разногласий. Несмотря на многочисленные официальные признаки («унитарное», «федеративное», «демократическое» государство), главное заключается в реальной централизации или децентрализации государственных функций, т.е. в их распределении между центром и территориями.

     Понятийный  аппарат теории бюджетного федерализма предполагает трактовку факторов, обусловливающих оптимальное сочетание принципов финансовой централизации и бюджетной самостоятельности территориальных образований. Что же касается финансовых взаимосвязей между уровнями бюджетной системы федеративного государства, то они зависят от  общих для него правил и порядка бюджетно-налоговых взаимоотношений между уровнями власти и управления. Однако их эффективное воплощение предполагает учет национальной специфики организации межбюджетных отношений, включая особенность сочетания принципов централизации и децентрализации в регулировании финансовых потоков на региональном уровне.

     Бюджетный федерализм целесообразно трактовать как многоаспектный механизм формирования и регулирования федеративных отношений на основе особым образом организованных бюджетно-налоговых связей. При этом с одной стороны, бюджетный федерализм относится к сфере регулирования отношений в сфере бюджетных полномочий, а с другой стороны, очень часто выходит за их рамки. Это свидетельствует о тесной взаимосвязи комплекса отношений в рамках фискального и бюджетного федерализма, которые могут быть эффективно реализованы только во взаимодействии друг с другом. В процессе развития этих отношений должны сформироваться механизмы федерализма, позволяющие адекватно разделить полномочия и источники их финансирования в бюджетной сфере, а также построить вертикаль бюджетной системы таким образом, чтобы ни один из уровней власти не господствовал безраздельно над другими⁶.

     Выделив из всего многообразия аспектов рассматриваемого явления наиболее существенные, определим бюджетный федерализм как процесс регулирования баланса интересов всех участников федеративных отношений с помощью инструментария бюджетно-налоговой политики на базе согласуемых правил.

     Модель  бюджетного федерализма в России имеет в своей основе  механизм автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти, базирующийся на:

• законодательно закрепленных расходных полномочиях разных уровней государственной власти;
• правовом разграничении доходных, прежде всего, налоговых полномочий;

     -   функционировании механизма финансового  выравнивания.

     Исходя  из соотношения принципов централизма  и децентрализма в системе российского бюджетного федерализма, можно сформулировать его основное противоречие: между сильной централизацией в вопросах налоговых полномочий, с одной стороны, и высокой степенью децентрализации фактических расходов, включая значительный объем полномочий совместного ведения органов власти разного уровня, с другой. Это противоречие обусловлено особенностью системы делегирования прав и ответственности (правомочий) одним уровнем российской бюджетной системы другому. В зарубежных странах реализация принципа субсидиарности предполагает изначальное перераспределение ответственности в межбюджетных отношениях от муниципалитетов к федеральным органам власти (снизу вверх), в отличие от процесса делегирования полномочий в обратном порядке (сверху вниз), как это произошло в переходный период в России.

     Следствием  нарушения процедуры оптимальной  организации взаимосвязей в бюджетной системе современной России является феномен асимметрии социально-экономического развития субъектов Федерации. В результате возникает необходимость в механизме «финансового выравнивания», понятие которого наряду с бюджетным федерализмом не имеет однозначного толкования. В широком смысле слова оно предполагает обеспечение каждого уровня власти финансовыми ресурсами, достаточными для осуществления присущих ему функций. В этом случае механизм финансового выравнивания представляет собой распределение расходных и доходных полномочий по вертикали бюджетной системы, а также корректировку первоначального налогового распределения.

     В основе механизма реализации межбюджетных отношений в России лежат два  основных инструмента: разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы и межбюджетное регулирование. Правовая основа разграничения расходных полномочий обусловлена закреплением полномочий на постоянной основе федеральным законодательством, а также передачей полномочий отдельными нормативными актами.