Долговая политика России в условиях мирового финансового кризиса

      Ослабление  внешнедолговой зависимости страны произошло вследствие резкого снижения объема заимствований в связи  с резко возросшей стоимостью кредитных ресурсов из-за низкого  кредитного рейтинга посткризисной России, а также удорожания ссудных капиталов в целом на мировых рынках.

      Изменился и подход к оценке внешних заимствований. Россия отказалась от практики реструктуризации долгов, начав планировать предстоящие  выплаты по внешнему долгу заблаговременно. Министерство финансов совместно с  Министерством экономического развития России в рамках своих компетенций начали разрабатывать среднесрочные стратегии в области государственного долга.

      В период с 2002 по 2005 гг. основное внимание было уделено урегулированию задолженности  перед Парижским клубом кредиторов. При ведении переговоров с Парижским и Лондонским клубами изначально российская сторона не ставила вопрос о списании задолженности, а только об ее реструктуризации. В 2000 г. в рамках переговорного процесса с Лондонским клубом кредиторов позиция России изменилась: российская сторона наставила  на списании части существующего долга. Результатом переговоров стало списание до 36,5% долга (более 10 млрд. долларов) и удлинение рассрочки платежей на период до 2030 года. Представляется, что было бы целесообразно обозначать верхнюю планку списания задолженности в диапазоне 60-70% от номинала, обеспечив свободу для маневра, позволяющего в случае неблагоприятного проведения переговоров, снизить данный показатель.³

      3.  Переходом к активному управлению долгом и наращиванию корпоративной задолженности. Россия, как один из крупнейших топливно-сырьевых экспортеров, имела возможность в полной мере использовать свой политический вес и влияние на международной арене при формировании своей долговой политики, а также ведении переговорного процесса о реструктуризации и выплате долга. Диверсификация методов и приемов в процессе реализации долговой политики России на внешнем рынке способствовала укреплению экономической безопасности страны.

      На  новом этапе в процессе урегулирования внешней задолженности применяются нефинансовые схемы платежей, например конверсия долга в акции компаний или товарные поставки. Реализация активной долговой политики является основой для интенсивного поиска взаимовыгодных решений долговой проблемы. Однако таких примеров в российской практике пока недостаточно.

      Вместе  с тем, существенной проблемой в долговой политике Российской Федерации в преддверии мирового финансового кризиса стал опережающий по сравнению с долгом государственным рост корпоративных долгов. При этом на долговом рынке заимствования осуществляли и компаний, доля государства в уставном капитале которых, составляет 50% или приближается к этому значению. В этом случае задолженность таких компаний на поверхности явлений выступает как долг корпоративного сектора, а на деле является, по сути дела квазигосударственной. Погашение такой задолженности может быть весьма проблематичным в случае снижения доли государства в этой компании, которая не сможет без поддержки выполнить свои обязательства. К тому же заимствования такого рода компаний в значительной мере обходятся дороже, чем обычным заемщикам из корпоративного сектора.

      Корпоративный внешний долг российских компаний сильно концентрирован: так на долю 12% заемщиков приходится 80% обязательств по внешним займам и бондам. Три госкомпании — ОАО «Газпром», ОАО «НК Роснефть» и ОАО «Банк ВТБ» — аккумулируют 20% всего корпоративного долга.⁴

      В середине 2010 г. структура корпоративных внешних обязательств включала в себя: долги госбанков, которые составляли 41,5% от общей задолженности банковского сектора; госкомпаний, — 35,5% задолженности нефинансового сектора. За второе полугодие корпоративный внешний долг вырос на 6,6% до 436,2 млрд. долларов  США (примерно 30% ВВП): банков — на 18,6% до 144,8 млрд. долларов США, компаний — на 1,5% до 291,3 млрд. долларов США. Крупнейшие размещения своих облигаций провели ВЭБ — 3,2 млрд. долларов США и ОАО «Сбербанк России» — 3,16 млрд. долларов США.

      Обращает  на себя внимание и вызывает серьезную озабоченность тот факт, что значительная часть корпоративной задолженности России сформировалась за счет кредитов от компаний и банков из классических офшоров и стран, участвующих в офшорных финансовых схемах. Следует учитывать, что быстрое увеличение как собственно внешнего государственного долга, так и внешней задолженности финансового и реального секторов экономики, может существенно увеличить риски потери страной финансовой независимости.

      4. Совершенствование долговой политики России в аспекте экономической безопасности страны. К настоящему моменту проявились долговые проблемы, представляющие угрозу экономической безопасности России. Эти проблемы нашли отражение в «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года».⁵ Для выхода из кризиса необходимо решить  следующие задачи:

      - снизить дефицит бюджета в  период 2010– 2012 гг.;

      - добиться соответствия корпоративной  политики в области внешних  заимствований основным направлениям  денежно-кредитной политики государства. 

      - создать единую  базу данных государственных долговых обязательств для обеспечения корректного учета задолженности.

        С одной стороны, как показывает  опыт стран ЕС, безопасный уровень внешних заимствований должен составлять не более 60% ВВП, что и зафиксировано  в рамках Маастрихтского договора. Другим важным показателем является покрытие государственного долга международными резервами. Статистические данные отражают наметившуюся тенденцию нарастания долговой нагрузки России как суверенного заемщика. При этом темпы роста объемов суверенной задолженности превышают темпы роста международных резервов.

      Кроме этого, необходимо отметить несоответствие корпоративных программ заимствования основным направлениям денежно-кредитной политики государства. Многие компании, проводя активную экспансию как на внутренние, так и на внешние рынки, активно привлекали финансовые ресурсы, руководствуясь в большей мере корпоративными, а не государственными интересами. Во многих компаниях государство имеют значительную долю в уставном капитале, а, значит, потенциально, как собственник, может нести ответственность в случае банкротства предприятия, а государственная собственность, предоставленная в виде обеспечения, может перейти к нерезидентам.

      Однако  это не означает, что российские компании не должны занимать на внешних рынках. С одной стороны, проблема урегулирования корпоративной задолженности должна ложиться только на корпорацию, осуществляющую займ. С другой стороны, крупные займы стратегических компаний должны согласовываться с основными положениями государственной денежно-кредитной и долговой политики России. Представляется целесообразным, что компании, доля государства в которых приближается или стремится к 50 процентам плюс одна акция, при осуществлении внешних заимствований должны проходить процедуру обязательного утверждения Федеральным Собранием Российской Федерации. Однако это может повлечь за собой и снижение эффективности заимствований, и как результат уменьшение чистой прибыли, неисполнение проектов или инвестиционных программ.

      Очевидно, что совершенствование системы оценки рисков, связанных с привлечением заемных средств и их обслуживанием, является одним из основных факторов успешного развития системы управления государственным долгом в нашей стране. В этой связи поддержание финансовой стабильности страны требует, чтобы органы, ответственные за управление долгом, придерживались взвешенных стратегий управления долгом и наилучшей практики по управлению рисками, четко осуществляли политику раскрытия данных с тем, чтобы свести к минимуму риски, связанные с погашением будущих обязательств частного сектора.

      В действующем российском законодательстве отсутствуют нормы, предполагающие ответственность за принятие неэффективных  решений в процессе реализации государственной  политики заимствований и управления государственным долгом. Приведенный в диссертационном исследовании анализ дает основания для вывода о том, что необходимо четко определить процедуру и механизмы взаимодействия и координации, функций и сопряженной с ними ответственности, а также обмена информацией между государственными органами, осуществляющими валютную, денежно-кредитную, долговую и бюджетную политику.

      Одним из возможных вариантов решения этой проблемы может быть создание единого правового документа, который будет регулировать всю сферу управления долгом. В правовом регулировании нуждается также порядок применения операций по реструктуризации, обмену долговых обязательств на инвестиции, свопов, а также конверсии и консолидации займов.

      5. Проблемы улучшения  качества управления  и законодательного регулирования государственного долга. Методика активного управления государственном долгом предполагает использование различных инструментов при формировании долговой политики России. Мировой финансово-экономический кризис обострил проблему эффективного управления суверенной задолженностью с целью минимизации долговой нагрузки на экономику страны. Вопрос управления задолженности особенно актуален для России ввиду значительного увеличения долговой нагрузки частного сектора, который имеет больше вариантов управления задолженностью, по сравнению с государственным суверенным долгом.

      В диссертационном исследовании анализируются наиболее распространенные формы активного управления внешней задолженностью, такие как конверсия долга, секрьюритизация активов и долгов, а также выкуп и досрочное погашение задолженности. Выделены характерные черты, плюсы и минусы каждого из указанных вариантов активного управления задолженностью с точки зрения их применения в условиях мирового финансового кризиса в рамках долговой политики России.

      В диссертационном исследовании анализируются  и альтернативные способы управления суверенной задолженностью. Среди них особо актуальными для России могут стать: обмен долга на создание фондов в местной валюте, предполагающий, что агентство по социально-экономическому развитию не инвестирует свои средства в выкуп долга со скидкой, а направляет их в обмен на создание фонда в местной валюте, который затем выделяет средства национальным и международным организациям по социальному и экономическому развитию для выполнения одобренных проектов социального и эколого-экономического развития в стране должника. При реализации данного подхода к управлению внешней задолженностью страны может возникнуть проблема с точки зрения управления и создания такого рода фонда, поскольку к управлению должны быть допущены как представители страны-должника, так и страны-кредитора, а также международные организации. Создание такого рода фондов может иметь положительный долгосрочный эффект при достижении целей сбалансированного социально-эколого-экономического развития, мобилизации средств, которые трудно привлечь другим способом, целенаправленной концентрации средств и осуществлении контроля за выполнением утверждённых проектов; обмен долга на выполнение проектов развития. Данные проекты в большинстве своем направлены на развитие проектов в области образования, здравоохранения, поддержки малого и среднего бизнеса, городского и сельского обустройства, сохранения окружающей природной среды. Одним из приоритетных проектов развития можно считать обмен долга на образовательные проекты. В России начали формироваться так называемые эндаумент-фонды, создаваемые при ведущих учебных учреждениях высшего профессионального образования. Отличием эндаумент-фонда от обычной благотворительной организации является строго целевой характер деятельности и нацеленность на получение дохода за счёт инвестирования средств. Возможно, было бы целесообразно применить положительный опыт зарубежных стран, когда долги обмениваются на инвестиции в образовательную сферу для поддержки того иного учебного заведения, одновременно являющегося исследовательским центром.

      Другой  способ реструктуризации долга – его обмен на программы по реализации природоохранной деятельности (предполагает обмен государственного долга на обязательства государства осуществить предварительно оговоренные природоохранные меры). Отличительной особенностью данного механизма конверсии является сам обменный «актив», который используется в этой сделке, а также то, что права собственности на этот актив не переходят к инвестору, позволяют говорить о конверсии как о финансовом механизме, имеющем принципиальные отличия от других видов обмена долгов, в частности, долгов на активы. Данный механизм управления задолженностью являются, по сути, рыночным механизмом осуществления природоохранной деятельности, имеющей как национальное, так и глобальное значение. Обмен долгов на программы реализации природоохранной деятельности – это один из источников финансирования программ защиты окружающей среды в условиях наличия значительного долгового бремени страны, одновременно способ уменьшения внешнего долга в обмен на инвестиции в природоохранные мероприятия.

      Подобные подходы позволили бы успешно использовать инновационные инструменты долговой политики и поддерживать высокие темпы экономического роста. Это также способствовало бы поиску путей снижения растущей зависимости российской экономики от иностранных кредитных ресурсов, а, следовательно, более эффективного включения страны в глобальные процессы.

   Применению  как стандартных, так и новых инструментом активного управления долгом в рамках реализации долговой политики в России, препятствует в первую очередь отсутствие серьезной законодательной базы по этой проблеме.

      С одной стороны, к настоящему моменту  отсутствует четкое разделение компетенции между ветвями государственной власти. К процессу управления государственным долгом имеет отношение целый ряд структур: прежде всего, это Правительство Российской Федерации⁶, Министерство финансов России, а также Министерство экономического развития России, Центральный Банк Российской Федерации и Внешэкономбанк, выступающие в роли агентов Правительства Российской Федерации по проблемам внешнего долга. В связи с этим возникает несогласованность действий перечисленных структур, что, естественно, снижает качество управления долгом.

      Следующее важное направление совершенствования  управления государственным долгом, нашедшее отражение в диссертации, – развитие системы анализа и  оценки рисков, связанных с долговой политикой.