Макс Вебер и рациональная теория бюрократии

7. Исполнение должностных  обязанностей рассматривается как  единственное или, по крайней  мере, основное занятие должностного  лица.

8. Возможность карьеры. Система "продвижения", определяемого  старшинством или уровнем достижений, или и тем и другим. Вопросы  о продвижении должностных лиц  решаются начальством.

9. Служащий работает в  организации, не являясь владельцем  организационных средств, и должность, которую он занимает, не является  его собственностью.

10. Поведение работников  организации должно соответствовать  существующим требованиям дисциплины  и контроля.

Итак, чисто бюрократическое, т.е. документально оформленное бюрократически-монократическое управление по своей точности, стабильности, дисциплине, четкости и надежности, т.е. предсказуемости для господствующих, а равно и заинтересованных лиц, глубине и широте действия, формально универсальной применимости ко всем задачам, чисто технической оптимальности получения результата представляет собой наиболеерациональную форму осуществления господства. Развитие “современных” форм объединений в самых различных областях (государство, церковь, армия, партия, ... и т.п.) попросту идентично развитию и постоянному росту бюрократического управления: его возникновение, например, есть эмбрион современного западного государства. При рассмотрении всех, на первый взгляд, противоположных друг другу инстанций, будь то группы защиты каких-либо интересов, парламентские комитеты, “диктатуры советов”, “почетные” чиновники, выборные судьи и т.п., оказывается, что вся рутинная работа осуществляется чиновниками в бюро. Вся наша обыденная жизнь втиснута в эти рамки. Ведь если бюрократическое управление повсюду ... наиболее рационально в формально-техническом отношении, то оно просто неизбежно для потребностей массового управления (людьми или вещами). Выбор существует лишь между “бюрократизацией” и “дилетантизацией” управления, и весомым средством превосходства бюрократического управления оказывается: специальное знание, полная незаменимость которого диктуется современной техникой и экономикой производства благ, причем совершенно безразлично, организуется ли она по-капиталистически или - что при желании добиться аналогичных технических результатов означало бы лишь небывалое возрастание значения профессиональной бюрократии - по-социалистически. Как в нормальном случае угнетенные могут защищаться против существующего бюрократического господства лишь с помощью создания собственной, столь же подверженной бюрократизации, альтернативной организации, так и сам бюрократический аппарат через насущные интересы материального и чисто делового, а значит, идеального характера требует собственного дальнейшего функционирования: без него в обществе, где чиновник, служащий, рабочий отделены от средств управления и непременны дисциплина и квалификация, современная жизнь стала бы невозможной для всех, кроме тех, кто еще обладает средствами жизнеобеспечения (крестьян). Он продолжает свое существование и после победоносной революции и после вражеской оккупации так же, как существовал при предшествовавшем легальном правительстве. Вечный вопрос: кто контролирует существующий бюрократический аппарат? И всякий раз овладение им возможно для неспециалиста лишь отчасти: профессиональный тайный совет неизменно превосходит дилетанта-министра в реализации своей воли.

Наряду с фискальными предпосылками для бюрократического управления существенное значение имеют транспортно-технические условия. Его точность нуждается в железной дороге, телеграфе, телефоне и все более связана с ними. Социалистическому устройству здесь ничего не изменить. Вопрос в том, в состоянии ли оно создать аналогичные капиталистическому устройству условия для рационального, то есть как раз строго бюрократического, управления по еще более жестким формальным правилам. Если нет - вновь пришлось бы столкнуться с одной из крупнейших иррациональностей: антиномией формальной и материальной рациональности, столь часто констатируемой социологией.

Бюрократическое управление означает: господство в силу знания; в этом его основной, специфически рациональный характер. Благодаря огромному, обусловленному специальными знаниями, могуществу бюрократия (или использующий ее властелин) имеют тенденцию и далее наращивать свою власть от служебного знания: знания фактов, полученного в служебном порядке или “подтвержденного документально”.

Не вполне, но все же специфически бюрократическое понятие “служебной тайны” - в своем отношении к специальному знанию сравнимое с соотношением коммерческих и технических производственных тайн - берет начало именно в этом стремлении к власти.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.1. Проблема ограничения власти бюрократии

Важное место в политических статьях Вебера занимает анализ возможных последствий предельного развития тенденции к неограниченному бюрократическому господству. Эта проблема обсуждается им прежде всего в контексте критического анализа социалистической идеологии. Рассмотрению идей социализма была целиком посвящена лишь лекция Вебера, прочитанная в 1918 г. офицерам австро-венгерской армии.

Тем не менее вопрос о взаимоотношении социализма и бюрократизации поднимался в “Хозяйстве и обществе”, а также в политических статьях Вебера, в частности в его статье “Парламент и правительство в преобразованной Германии”.

Среди высказываний Вебера о вероятных последствиях тотальной бюрократизации наиболее часто цитируемым является, по-видимому, следующее: “Государственная бюрократия стала бы править единолично, если бы частный капитализм был упразднен. Частная и государственная бюрократии, которые сегодня действуют бок о бок и потенциально друг против друга и тем самым в определенной степени сдерживают одна другую, были бы слиты в единую иерархию. Это было бы похоже на положение в Древнем Египте, но произошло бы в гораздо более рациональной, а потому не поддающейся разрушению форме”.

В веберовском прогнозе возможного направления эволюции бюрократии при социализме присутствуют элементы того подхода, который был воплощен в разработанном им идеальном типе рациональной бюрократии. Вебер подчеркивает техническую эффективность бюрократического аппарата и неизбежность использования его в любой разновидности индустриального общества. Согласно этой точке зрения, первый факт, с которым социализм также должен считаться, - это необходимость многолетнего специального обучения, постоянного расширения специализации и управления с помощью соответствующим образом подготовленных чиновников.

Вебер допускает возможность того, что промышленность может быть национализирована, а класс частных предпринимателей устранен от руководящей роли в ней. Однако он задается вопросом о том, кто взял бы на себя в таком случае управление этой экономикой. По мнению Вебера, функция управления была бы тогда полностью узурпирована бюрократией.

Взгляд на бюрократию, обладающую значительной властью и стремящуюся эту власть расширить, также нашел отражение в веберовском прогнозе. Коль скоро бюрократия использует свою власть для того, чтобы преследовать свои собственные групповые интересы, возникает вопрос, как ограничить властные устремления чиновничества. С этой точки зрения, существование двух параллельных бюрократических структур в частно-капиталистической промышленности и государственной администрации в известной мере служит гарантией против злоупотреблений, неизбежных при безраздельном господстве одной из них. В таком случае устранение частного предпринимательства поставило бы государственную бюрократию в значительно более благоприятное положение в ее борьбе за расширение собственной власти, результатом чего в конце концов явилась бы диктатура чиновников.

Как считал Вебер, обобществление промышленных предприятий не могло покончить с отделением рабочих от средств производства. Кроме того, отделение работника от средств осуществления его деятельности было характерно не только для частной промышленности, но наблюдалось в самых различных организациях: в университетах, армии, аппарате государственного управления. Вебер указывал, что положение рабочих нисколько не зависело от того, принадлежало ли их предприятие частному предпринимателю или государству. Но можно было с уверенностью утверждать, что зависимость рабочих от нанимателя существенно усиливалась на государственных предприятиях, так как в этом случае ограничивались возможности рабочих отстаивать свои интересы, в том числе и путем забастовок.

Последним словом Вебера о взаимоотношении капитализма и социализма явилось развитое в “Хозяйстве и обществе” чрезвычайно схематичное противопоставление рыночной капиталистической и государственно-социалистической экономики. Согласно Веберу, установление централизованной экономической системы, управляемой государством, привело бы к существенному снижению формальной рациональности экономической деятельности, а значит и ее эффективности.

Сохранение частной промышленности позволяло в некоторой степени сдержать тенденцию ко всеобщей бюрократизации благодаря наличию в ней собственной управленческой структуры, независимой от государственного аппарата, а также и благодаря тому, что частный предприниматель как тип личности способствовал динамизму общественной жизни. Вместе с тем, по мнению Вебера, система частного предпринимательства не являлась единственным средством обуздания власти бюрократии. Нельзя согласиться с таким утверждением современных отечественных исследователей: “Вебер считал, что единственным ограничителем “всевластия” бюрократии является частная собственность и предприниматель, а не демократия...”.

В действительности система частного предпринимательства служила лишь одним из условий сдерживания дальнейшей бюрократизации.

Хотя Вебер и принимал такие положения демократической теории, как свобода личности, представительное правление и необходимость политического консенсуса, он все с большей настойчивостью утверждал принцип, согласно которому великие политики должны привлекать к себе последователей силой своих личных харизматических качеств. Вебер до предела развивал идею личной ответственности лидера, власть которого в конечном счете основывалась на вере его сторонников в его личные качества. Плебисцитарный лидер являл собой тип личности, существенно отличавшийся от бюрократического “человека порядка”. Такой лидер должен был действовать, исходя из своих собственных убеждений и избранных им ценностей, а не под давлением внешних обстоятельств. Этот тип личности служил, по мнению Вебера, одним из препятствий на пути тенденции к безраздельному господству бюрократии.

Вебер не идеализировал парламентскую демократию. Он не придавал особого значения понятиям “воли народа”, “народного суверенитета” и т.д., расценивая их как чисто идеологические построения. Не удивительно поэтому, что его теория во многом расходилась с положениями классической доктрины демократии, которая рассматривала политического лидера как всего лишь представителя своего электората. Согласно Веберу, роль масс в политическом процессе сводится к избранию харизматического лидера, после чего они отходят на второй план, не принимая более какого-либо участия в политической жизни и предоставляя лидеру широкую свободу действий.

Следует отметить, что плебисцитарная демократия расценивалась Вебером прежде всего как политический механизм, позволяющий в наибольшей степени ограничить власть бюрократии. Однако в современном российском обществе эта основная функция плебисцитарного лидерства исполняется далеко не в полной мере. В результате тенденция к бесконтрольному правлению бюрократии продолжает оставаться ярко выраженной.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.2. О власти бюрократии

Могущество вполне развитой бюрократии неизменно очень велико, в обычных условиях просто подавляюще. Не имеет значения, выступает ли “господин”, которому она служит, обладающим оружием “законодательной инициативы”, “референдума”, смещения чиновников, снабженным правом или фактической способностью “вотума недоверия”, избранным на более аристократической или более демократической основе парламентом или юридически или фактически самодостаточной аристократической коллегией, либо же всенародно избранным президентом, династическим “абсолютным” или “конституционным” монархом - он всегда относится к обученным управлению чиновникам как “дилетант” к “профессионалам”. Это превосходство за счет специального знания любая бюрократия пытается увеличить путем сокрытия своих знаний и намерений. По своей тенденции бюрократическое управление всегда есть управление, исключающее публичность. Бюрократия, как может, скрывает от критики свои знания и деяния. Прусские церковные власти угрожали дисциплинарным взысканием в случае разглашения каким-либо третьим лицам адресованных священникам выговоров и иных взысканий, поскольку тем самым рисковали навлечь на себя критику. Финансовые чиновники персидского шаха делали из искусства ведения бюджета прямо-таки тайное учение и пользовались тайнописью. Прусская служебная статистика, в общем, публиковала лишь то, что не вредило намерениям власть имущей бюрократии. Тенденция к засекречиванию в определенных областях управления вытекает из их деловой природы: а именно там, где заходит речь о властных интересах соответствующего образования, направленных вовне: скажем, по отношению к экономическим конкурентам частного предприятия, или, у политических образований, по отношению к чужим, потенциально враждебным политическим образованиям. Производство дипломатии, нацеленной на успех, может быть публично контролируемо лишь в очень ограниченных смысле и объеме. С ростом значения чисто технических аспектов военное управление должно все более и более засекречивать свои важнейшие решения. Не иначе ведут себя и политические партии, а именно вопреки всей показной открытости со всяким переходом к конституционализму неизбежна концентрация власти центральной бюрократии в одних руках, то есть ее подчинение монократической верхушке: премьер-министру, через которого проходит все, что достигает монарха, в значительной степени обрекает последнего на плотную опеку шефом бюрократии, против чего в своем известном конфликте с Бисмарком боролся Вильгельм II, очень скоро прекратив атаки на этот принцип. Под гнетом специального знания реальное влияние монарха еще может быть ощутимым благодаря постоянному общению центральной верхушки бюрократии с шефом последней. Одновременно конституционализм связывает бюрократию и господина общностью интересов против стремления к власти партийных лидеров в парламентах. Однако конституционный монарх бессилен против бюрократии именно тогда, когда он не находит поддержки в парламенте. Крушение “величия рейха”, прусских министров и высших чиновников в ноябре 1918 года в Германии, повергло монарха примерно в то же положение, как в аналогичной ситуации в 1076 г. Тем не менее это все же исключение. Власть монарха над бюрократическими чиновниками при постоянном наличии служащих, ожидающих повышения, благодаря которым он легко может заменить неудобного независимого чиновника, в целом заметно сильнее, чем в феодальном и “стереотипированном” патримониальном государствах.