Бабій О.В. Творча робота: "Програмно-цільовий метод у процесі  стратегічного планування розвитку територій"

начальник відділу субвенцій соціально-економічного розвитку головного фінансового управління Вінницької облдержадміністрації  

Вступ

В умовах швидкого розвитку технологій, глобальної і регіональної організації виробництва, погіршення екології та глобальних змін клімату і, як результат, збільшення конкуренції за ресурси загалом та інвестиції, зокрема стратегічне планування розвитку територій, як інструмент, допомагає підвищити ефективність реагування на зміни та адаптувати місцеву політику розвитку до цих динамічних умов. Стратегічне планування сприяє формуванню узгоджених поглядів, виробленню бачення гармонійного соціально-економічного розвитку відповідної території, оптимальному використанню обмежених ресурсів регіону та слугує інструментом для діалогу влади з представниками інших секторів територіальної громади.

Практика стратегічного  планування базується переважно  на використанні іноземного досвіду  з його адаптацією до українських умов. Стратегічне планування розвитку територій, у сучасному його розумінні, в Україні почало впроваджуватися в окремих містах ще впродовж 1994 – 1995 рр. Інтенсивніше цей процес почав розгортатися в Україні на початку нинішнього століття і співпав з бюджетною реформою, що розпочалась в Україні з прийняттям Бюджетного кодексу 2001 році.

Саме в процесі  вдосконалення практики складання  та виконання бюджету через застосування сучасних методик і прогресивних підходів, підтверджених світовим досвідом застосовується так званий програмно-цільовий метод.  

1. Суть та актуальність програмно-цільового методу планування та виконання місцевих бюджетів

Програмно-цільові  методи – це методи планування, програмування  та ефективної організації процесу розв’язання проблем і досягнення цілей. Вони передбачають послідовний перехід від виявлення проблем, потреб і цілей до визначення процесу їх реалізації, його технологічної насиченості та, відповідно, ресурсних запитів. Найбільший ефект вони забезпечують у рамках стратегічного планування – за наявності комплексних, взаємопов’язаних цілей і процесів, жорстких ресурсних обмежень, коли традиційні планово-координаційні методи не спрацьовують. Програмно-цільовий метод у бюджетному процесі – це система планування та управління бюджетними коштами у середньостроковій перспективі, орієнтована на взаємозв’язок між рівнем фінансування кожної окремої програми та очікуваними результатами від її реалізації.

Програмно-цільовий метод передбачає, що будь-які бюджетні видатки мають бути спрямовані на цілі, що відповідають середньо- або довгостроковій стратегії розвитку територіальної громади чи країни в цілому. Він є інструментом, що забезпечує планування бюджету на середньо строкову перспективу та перехід від контролю за цільовим використанням бюджетних коштів до поєднання контролю за фактичними результатами від надання громадянам бюджетних послуг.

Актуальність  впровадження програмно-цільового  методу планування та виконання місцевих бюджетів полягає в тому, що однією з проблем розвитку місцевого самоврядування в Україні є обмеженість фінансових ресурсів, що не повною мірою забезпечують виконання повноважень, делегованих державою місцевим органам влади. Глобальна фінансова криза, яка особливо жорстко вразила економіку України, надзвичайно загострює цю проблему. Поряд із необхідністю перегляду податкової бази, для збільшення власних доходів місцевих бюджетів, існує потреба у підвищенні ефективності та результативності використання наявних бюджетних ресурсів, що досягається завдяки застосуванню програмно-цільового методу в процесі планування і виконання бюджету.  

2. Історія програмно-цільового методу планування в контексті стратегічного державного планування

Першість у  виникненні джерел стратегічного планування деякі експерти приписують роботам Пітера Друкера 50-х років минулого століття. Інші – відносять виникнення цієї складової теорії державного управління до більш раннього періоду – 1920-х років, коли у молодому Радянському Союзі була ініційована полеміка з приводу методів і механізмів розробки планів економічного розвитку. Західна школа стратегічного державного планування заснована на широкому використанні традицій західних демократій, передбачає обмежене втручання держави у справи бізнесу, зосередження державної діяльності на вирішенні переважно соціальних, екологічних, зовнішньополітичних, військових проблем. Одним із перших практичних кроків впровадження програмно-цільових методів стала розробка на рубежі 1960-70-х років у Міністерстві оборони США системи програмування, планування та бюджетування.

На відміну  від Заходу, в СРСР своєрідне розуміння  ролі держави призвело до перекрученого  використання засад державного планування, набуття ним тотального характеру  та, в результаті, до диспропорцій в  народному господарстві, зниження ефективності контролю над використанням ресурсів. Проте, на початку 1970-х років у ряді наукових і освітніх установ (у тому числі в Україні) зародилися кілька шкіл теорії державного управління на засадах програмно-цільових методів, що зосереджувалися спочатку на більш-менш вузьких (наукові дослідження, ядерна енергетика, певні аспекти регіонального розвитку), а потім дедалі ширших і комплексних сферах державного управління. Мало хто знає, але перед самим розпадом СРСР рядом наукових установ Держплану та інших відомств були підготовлені пакети нормативно-правових документів, що передбачали поетапний перехід системи державного управління на програмно-цільові методи.

З розпадом СРСР успадкована система державного планування в Україні була знищена, оскільки механізми контролю всередині неї заважала процесу первинного накопичення капіталу, а простіше – безконтрольному розподілу державної власності. Основу «нової» системи державного управління тривалий час складали річні програми урядів, що зводилися до складання державного бюджету. Ця дещо видозмінена практика зберігається й зараз. Забезпечення бюджетними коштами національних, державних, цільових програм, що розробляються, перебуває на рівні 30%. Тому ці документи з великою натяжкою можуть називатися «програмами» і слугують переважно антуражем до режиму «ручного управління», а процес їх розробки лише невеликою мірою нагадує використання програмно-цільових методів. Чинний нині в Україні підхід до планування бюджету унеможливлює прийняття стратегічних рішень щодо розвитку як окремого міста так і держави загалом.

Сьогодні, коли процес накопичення капіталу наближається до завершення, виникає потреба в  захисті надбань та їх прибутковому використанні на засадах певних правил гри. Саме цим пояснюється виникнення попиту на сильну державу, стратегічне державне планування та, відповідно, зацікавленість до програмно-цільових методів.

Слід було б  нагадати про ще одну суперечливу  тенденцію, яка перетворилася на хворобу світової і національних економік і негативно впливає  на ефективне впровадження програмно-цільових методів – домінування монетарних механізмів управління над комплексним використанням усієї їх сукупності, на що ці методи й спрямовані. Багато експертів саме в цьому вбачають причину світової економічної кризи. А на національному рівні фахівці державного управління багатьох країн скаржаться на те, що процеси розвитку віддані на відкуп фінансовим установам. Не є винятком і Україна.  

3. Застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі – проблеми та шляхи їх вирішення

У багатьох промовах видатних українських експертів  і навіть у законодавчих і нормативних  документах дедалі частіше в різних інтерпретаціях зустрічається словосполучення  «програмно-цільові методи в бюджетному процесі». Прискіпливий аналіз викладеного свідчить про те, що це – не що інше, як спроба сучасними фразами викласти застарілу парадигму управління, бо «новації» не дають відповідей на прості питання: що є справжньою метою бюджетного процесу, що є його вихідними даними, який технологічний та інформаційний зв’язок між державними, цільовими та бюджетними програмами.

Бюджетне планування – це складова ресурсного менеджменту, який, своєю чергою, є складовою  більш широкого поняття – стратегічного  менеджменту, а бюджетний процес є завершальним етапом стратегічного планування. Тому ставити процес складання державного бюджету попереду стратегічного планування розвитку країни, як це робиться в Бюджетному кодексі, є методологічно помилковим. Бюджетні програми – це, так би мовити, кошторис видаткової і прибуткової частин цільових програм розвитку і планів забезпечення життєдіяльності суспільства та держави, їх ресурсний, в тому числі фінансовий зріз.

Саме у програмах  розвитку визначаються цілі, процес їх реалізації, його технологічна насиченість, яка надає вихідні дані для бюджетного процесу. Ніхто не піддає сумніву потребу і значення монетарних механізмів державного управління, їх ефективного використання. Але у відриві від програм розвитку, планів забезпечення діяльності суспільства та держави фінансові показники, механізми і сам бюджетний процес втрачають фізичний сенс, а їх використання за цих умов ні до чого, крім створення фінансових міхурів або фінансових пірамід з усім відомими наслідками, не призводить.

Основою бюджетного процесу, описаного у проекті Бюджетного кодексу, є використання винятково монетарних механізмів регулювання, а Мінфін перетворюється на ключову ланку системи управління соціально-економічним розвитком і процесами життєдіяльності суспільства, такого собі адміністратора всіх цих процесів, усуваючи їх змістовну частину та інститути, що за них відповідають, у тому числі парламентські комітети, на другий план. Свідомо або несвідомо підґрунтям формування бюджету стає принцип дотримання структури минулорічних бюджетів, що обмежує врахування потреб реформування соціально-економічної системи, забезпечення повноти, обґрунтованості та взаємоузгодження цих потреб і ресурсів під час формування програм розвитку та бюджету – предмет окремої розмови. В результаті створюється ризик закріплення минулорічних тенденцій не рідко – негативних, появи і зростання диспропорцій, втрати контролю над реальними процесами за показниками ефективності та вартості. І як наслідок – поступовий занепад системи державного управління.

Тому монетарні  механізми корисні лише тоді, коли разом з усіма іншими нормативно-правовими, організаційними вони вбудовані в загальну схему і складають ефективну систему та технологію державного управління.

Але розбіжності  між теорією і практикою, між  бажаним і існуючим станом системи  державного управління в Україні – це безодня, через яку потрібно не стрибати, а терпляче будувати міцний міст. Будівельними елементами цього «мосту» мають бути:  

 законодавчі  основи дієвої політичної системи;   

 нормативно  закріплені механізми функціонування державного апарату, що реалізують процедури стратегічного менеджменту;   

 діючі зворотні  зв’язки в контурі «влада-суспільство»;   

 громадські  та державні інститути, функціонально  і структурно достатні для  функціонування цих механізмів; і, звичайно, відмінна від існуючої якість політичної еліти та управлінських кадрів, які мають перетворитися на справжніх менеджерів розвитку своєї країни.

Проте, характерною  рисою впровадження стратегічного  державного менеджменту в України є те, що її впровадження здійснюється не просто через безодню, а через велику трясовину наскрізь корумпованої і укоріненої влади партійної номенклатури, протиріч корпоративних інтересів. За оцінками іноземних і вітчизняних експертів, влада в Україні належала та належить номенклатурі зі старим радянським минулим і новій номенклатурній еліті, що виграла конкуренцію у старої за рахунок не підвищення, а зниження моральних рамок, знецінення суспільних цінностей.

На думку Дж. Одлінга-Смі, керівника другого Європейського департаменту МВФ: «Часткові реформи, що проводилися із затримками, дозволили новій еліті одержати контроль над виробничими активами та успішно використовувати державу для збереження свого положення шляхом гарантування нових привілеїв для себе. Цей процес містить тісні відносини між державними посадовими особами, директорами та власниками, які належать до складу номенклатури». А за більш свіжими оцінками В. Горбуліна, директора вже колишнього Інституту проблем національної безпеки: «Українську еліту представляють переважно особи, які 15 років тому спромоглися або легалізувати тіньові капітали, або конвертувати владу і зв’язки в такий капітал, або брали участь у відмиванні „сірих” чи „чорних” грошей. Поки що триває „вальпургієва ніч” непрофесіоналізму в державному управлінні».

За цих умов, риторичним виглядає питання – кому в Україні потрібна ефективна  система стратегічного державного планування? Трясовина корумпованої партійної номенклатури спроможна  втопити будь-які благі починання. Схоже, саме це відбувається із втіленням у державне управління програмно-цільових методів.

Протягом 19 минулих  років в Україні склалася система  державного управління трансформаційного  типу – вона на «півкроку» відійшла від системи управління зразка колишнього СРСР і знаходиться в «п’яти кроках» від систем західного типу. Головними характеристиками цієї системи є: