Институциональный анализ коррупции

Обнародование сведений федеральными и региональными органами исполнительной власти об исполнении бюджета, о реализации целевых программ, об открытых конкурсах, аукционах, тендерах, экспертизах и условиях их проведения, безусловно, будет способствовать повышению ответственности и компетентности работы госслужащих, устранению причин и условий коррупции. Раскрытие содержания всевозможных распоряжений, инструкций, экспертиз на поставку товаров поможет изжить лоббизм коррумпированных чиновников. Обнародование информации о размере и источниках предоставления иностранной помощи, о международных организациях, с которыми сотрудничают исполнительные органы власти, позволят защитить граждан от теневых финансовых махинаций.

Полная публикация с  помощью Интернета не только всех принятых законодательных и нормативных актов, но и их проектов, принятых и вносимых поправок, актов, обжалованных в суде и отмененных судом, будет препятствовать уводу в тень законотворческой деятельности исполнительной власти. Обнародование всех отзывов должностных лиц на законодательные инициативы поможет обнаружить механизмы лоббизма, который зачастую выходит за рамки правового поля. Принципиально важным в подготовке законопроектов исполнительной властью является введение практики служебной антикоррупционной экспертизы в министерстве юстиции, результаты которой также должны публиковаться.

Особенно важно обеспечение  прозрачности и открытости в связи  с инициативами о новом порядке  избрания губернаторов. Существует такая точка зрения, что новая система выборов руководителей регионов депутатами региональных законодательных собраний по представлению президента России еще больше усилит коррупцию. Многие опасаются, что при этой системе лоббистские группировки будут предлагать свои кандидатуры, их выбор будет непубличным, фактически назначенные таким образом руководители регионов будут работать на интересы выдвинувших их лоббистских группировок, а не на государство и его граждан. Отсюда делается вывод, что при новой системе выборов руководители регионов будут всю ответственность за свои действия перекладывать на президента России, а ответственности перед гражданами у них не будет никакой.

Чтобы этого не произошло, необходимо всю деятельность высших должностных лиц регионов сделать  информационно прозрачной, а следовательно, подконтрольной обществу. И тогда уже не важно, лоббистские группировки привели к власти того или иного руководителя региона, избран он с подачи президента России депутатами законодательной власти субъектов федерации регионов или на прямых выборах всеми гражданами. Принципиально важно, что граждане будут иметь возможность контролировать деятельность высшего должностного лица субъекта федерации постоянно, а не раз в 4–5 лет во время выборов. Тем самым во многом снимается проблема коррупции.

Доступной и прозрачной должна быть деятельность законодательной власти. Федеральный парламент, законодательные собрания субъектов Российской Федерации, представительные органы местного самоуправления должны размещать на своих сайтах не только все принятые законодательные акты, но и их проекты, принятые и внесенные поправки, постановления, а также все отзывы должностных лиц исполнительной власти на законодательные инициативы. Необходимо размещать и информацию о поименном голосовании депутатов.

В этом случае будет видна деятельность каждого депутата, и, следовательно, четко определена его персональная ответственность за принимаемые решения. Ответственной может быть только та деятельность, которая информационно открыта, а значит, предметна и видима. Информационная прозрачность законодательного процесса позволит снизить степень отчуждения между властью и гражданами, повысить ответственность депутатов федерального и регионального уровней и представительных органов местного самоуправления за качество и эффективность законотворчества.

Как результат, информационная прозрачность позволит предотвратить  появление законодательства, порождающего коррупцию, добиться, чтобы юридические  нормы и правила устанавливались  в интересах человека и благополучия общества, были ясными и недвусмысленными, способствовали формированию эффективной и конкурентоспособной экономики, служили процветанию России.

Чрезвычайно важное значение имеет информационная прозрачность для эффективной работы судов. В нашей стране суд во многих случаях пока не стал ни скорым, ни правым, ни справедливым. Установление прозрачности в деятельности судов позволит во многом решить эти проблемы. Для этого все судебные органы различных уровней должны полностью размещать на своих сайтах открытые материалы судебных заседаний, судебные решения и постановления. Информационная открытость будет содействовать обеспечению подлинного равенства всех перед законом и судом и повышению ответственности и компетентности судей. Именно информационная прозрачность, устанавливающая общественный контроль, а не только повышение зарплаты судьям и обеспечение их неприкосновенности, будет способствовать справедливости и эффективности всей судебной системы, освобождению ее от коррупции и зависимости от исполнительной власти. Ибо в процесс общественного контроля над деятельностью судов обязательно включатся различные институты гражданского общества – общественные объединения юристов, средства массовой информации, правозащитные организации, союзы предпринимателей, профсоюзы, партии и общественные структуры. Важно подчеркнуть, что прозрачность суда обусловит компетентность и ответственность милиции, прокуратуры, таможенных органов, МЧС, спецслужб. Именно это является принципиальным фактором в деятельности судебной системы и правоохранительных органов.

Принятие данного законопроекта  с одной стороны создаст качественно  новые правовые условия деятельности государства и общества, установив  повседневный общественный контроль над  государственными институтами. С другой стороны – процесс осуществления  общественного контроля посредством прозрачности  деятельности власти модернизирует само гражданское общество.

Таким образом, информационная прозрачность деятельности государственной  и муниципальной власти будет  создавать качественно новую  среду в общественных отношениях, устанавливать принципиально иные правила поведения для власти. А именно – главной обязанностью всех представителей власти должны стать соблюдение законов, защита прав и свобод человека, эффективная работа на общее благо. А это уже означает новую культуру влияния общества на власть. Суть ее в верховенстве права, демократических ценностях, а фундамент – информационная прозрачность как основа процедур контроля гражданского общества над властью.

5.Антикоррупционная политика как функция государства

Антикоррупционная политика  – это  разработка и постоянное осуществление разносторонних и последовательных мер государства и общества  в рамках принятых данным государством основ конституционного строя с целью устранения (минимизации) причин и условий, порождающих и питающих коррупцию в разных сферах жизни.

Любое государство  имеет свои функции, которые представляют собой основные задачи и направления  его деятельности, т.е. предметно конкретизируют смысл государства как формы организации общества. Некоторые из функций государства, например, функции обороны, национальной безопасности, поддержания (охраны) общественного порядка  – традиционные, поскольку необходимость именно их осуществления послужила главной причиной зарождения государства как исторической категории. Они и по сей день остаются типичными для современной государственности. Хотя в течение веков менялось содержание этих функций, сами

они даже в глобализирующемся  мире сохраняют свое значение. Есть функции и относительно новые, сформировавшиеся в конце  XIX –начале ХХ вв. Таковы, например, социальные функции – обеспечение обязательным образованием, бесплатным здравоохранением, социальное обеспечение и обязательное социальное страхование, охрана природы и др. Данные функции также стали достаточно типичными для современной государственности. Не случайно в современном политическом (конституционно-правовом) языке закрепилось понятие «социальное государство». В зависимости от исторических традиций, национальных особенностей и общественного строя в той или иной стране государство возлагает на себя и другие функции. Например, в СССР непосредственное хозяйствование, управление всеми экономическими процессами и объектами составляло монопольную функцию государства;  столь же неотъемлемой функцией была функция «коммунистического воспитания»; в ряде стран существует функция 2охраны и поддержки доминирующей религии (например, в Греции) и т.д. В настоящее время проблема оптимального «веера» функций государства и объема их  содержания обсуждается довольно активно. Фактически речь идет о двух полярных мировоззрениях – максимально полного государственного контроля и столь же максимально полного «ухода государства» даже из привычных публичных сфер. Понятно, что в пределе оба эти мировоззрения ведут к катастрофическим следствиям. В первом случае – к тоталитаризму, во втором – к хаосу, а через него к диктатуре. Но нас в данном случае интересует лишь сам факт таких дискуссий, которые означают в какой-то степени неудовлетворенность постиндустриального общества некоторыми тенденциями цивилизационного свойства. Если до сих пор функция борьбы с преступностью (шире – охраны правового порядка) включала в себя и борьбу с коррупцией, то сегодня антикоррупционная политика должна стать самостоятельной функцией государства. Это необходимо даже в тех государствах, где отмечается относительно низкий уровень коррупции, и уж тем более в транзитных странах, проводящих экономические реформы после многолетнего отсутствия права частной собственности и конкурентной среды. Для наглядности сравним функцию антикоррупционной политики с функцией обороны. Последняя является весьма дорогостоящей, но в мире можно насчитать лишь единицы государств, которые не включают оборону в число своих базовых функций. Если к обороне подходить с тех же позиций, с которых подходят обычно к борьбе с коррупцией, может показаться, что только инерция традиций требует сохранения данной функции, поскольку захватнические войны перестали быть правилом международной жизни. Но отнюдь не дань традиции заставляет даже небольшие государства тратить огромные суммы на содержание и постоянное перевооружение своих армий. Естественное чувство самосохранения (у государств, а точнее, у обществ тоже могут быть чувства и инстинкты) побуждает государство поддерживать один из своих главных инструментов в состоянии постоянной готовности к отражению потенциальной опасности. Функция борьбы с коррупцией должна стать такой же естественной государственной функцией. Разумеется, и у стратегии постоянной антикоррупционной политики есть свои недостатки. Главный из них  – существенные

финансовые  затраты государственного бюджета. Однако в отличие от многих других государственных функций, антикоррупционное  противодействие вполне окупает  себя даже экономически, не говоря уже  о моральном и политическом смыслах. Другой

недостаток  данной стратегии заключается в  том, что она (во всяком случае на этапе  ее становления), как ни странно, вряд ли способна иметь активную общественную поддержку. Дело в том, что для  массового сознания в любой стране гораздо более понятна и потому одобряема «репрессивная» стратегия. И, наоборот, стратегия системного устранения причин, стратегия «подрубания корней», которая, как мы увидим ниже, предполагает такие весьма «скучные», а порой и затратные меры, вроде антикоррупционного просвещения или создания специализированного органа, ответственного за проведение антикоррупционной политики,  – такая стратегия оказывается непопулярной, вызывает подозрение в том, что власть хочет лишь имитировать борьбу с коррупцией. И все-таки преимущества данной стратегии способны перевесить ее недостатки. Во-первых, антикоррупционная политика наиболее эффективная стратегия в том смысле, что лишь она способна реально снижать уровень коррупции в стране и приносить прямой экономический эффект.А, во-вторых, она имеет долговременный эффект, следовательно, дает большой «запас антикоррупционной прочности», т.е. эффект сказывается даже тогда, когда соответствующая политика какое-то время активно не проводится. Наконец, (и это, пожалуй, одно из главных отличительных свойств антикоррупционного органа)  – не формальное, а реальное взаимодействие с институтами гражданского общества, специализирующимися на противодействии коррупции. Речь идет не о «дежурных» декларациях о сотрудничестве, а о функциональной невозможности антикоррупционному органу осуществлять  свою деятельность без антикоррупционных общественных сил. Тем самым, с одной стороны, появляется гораздо больше возможностей для повышения эффективности антикоррупционной деятельности будущего органа. С другой стороны, создаются дополнительные гарантии подконтрольности самого антикоррупционного органа. Разумеется, все это не может полностью исключить возможность появления в данном органе недобросовестных людей. Но такие гарантии все-таки минимизируют возможность его коррумпированности. Если ввести в анализ коррупции  наказание для продавцов за коррупцию, то изменится объем взяток, который они собирают, но не существо проблемы. Если вероятность выявления факта взятки и величина наказания не зависят от объема взяток и числа людей, которые их платят, то на продавцов будет налагаться наказание, равное величине взятки, и коррупция перестанет быть для них прибыльным делом. Если же ожидаемая величина наказания возрастает прямо пропорционально объему взяток, то, возможно, продавцы станут брать меньше взяток. Однако если ожидаемая величина наказания увеличивается с ростом числа людей, которые дают взятки продавцам (например, вследствие высокой вероятности жалоб покупателей), то продавцы будут сокращать предложение и увеличивать объем взяток. Продавцы откажутся от выигрышей, представленных на рис. 3 -- 5, сравнивая их с величиной ожидаемого наказания, что приведет к снижению чистых потерь для общества, связанных с возникновением коррупции.

6. Анализ институциональной коррупции  

Есть такое мнение: каждый человек, который сегодня исполняет государственную функцию, находится в ментальной зависимости от других. Это говорит один из профессоров, директор экономических наук. А все чиновники, работники различных аппаратов стремительно богатеют. Это их главная задача. Она не имеет никакого отношения к развитию. Добиться в этих условиях дешевого финансирования – это значит попасть в систему распила. Что с этим делать? Мы очень много говорим о бытовой, так называемой бакшишной, но очень мало об институциональной коррупции, но она будет страшнее. Так это все представляется. Важнее придумать некий проект, под который можно будет подвести инновацию, другие разработки. В качестве средства прикрытия для отмывания денежных средств это можно использовать. Можно скрыть выручки, вывести часть готовой продукции и так далее. Это тоже институциональная коррупция.

Для поддержания  такого рода схем и тем возможно создание законов, принятие подзаконных  нормативных актов. Под это заточено немалое количество специалистов в муниципальных и государственных организациях. Иногда они не знают, зачем изготавливают тот или иной продукт, который может быть использован далее. Рассмотрим простой пример. Каждый водитель знает, что машина должна быть укомплектована, а при проверке документов надо предъявить определенное количество вещей, предметов. А здесь запутанный вопрос. Существуют правила, что надо предъявить аптечку и огнетушитель. С другой стороны, есть правила, в которых есть пункт, что это не надо предъявлять, потому что это в свое время было предъявлено во время техосмотра. Зачем эта путаница? Она существует совершенно сознательно, целенаправленно поддерживается теми, кто, в конце концов, имеет возможность установить систему отношений по откачиванию денег через взятки. Это мы называем институциональной коррупцией. Коррупция никогда не равна институту, например, правоохранному или институту надзора за порядком движения автомобилей, а такие институты есть. Но если коррупция дорастает до уровня института, прорастает повсеместно, тогда надо сказать, что это институциональная коррупция. Надо на нее открыто смотреть. В Уголовном кодексе не существует наказания за создание схем, за то, чтобы эту схему поддерживать и воспроизводить, за то, чтобы законотворчество было наказуемо за поддержку коррупционной схемы или институциональной коррупции. За это должно быть наказание. Если вдруг будет такой прецедент, и в приговоре какого-нибудь областного или более высокого суда будет констатация, что та или иная взятка была возможна только потому, что чиновник или группа чиновников придумали систему, при которой появилась возможность вымогать деньги в виде взятки, на основании этого приговора эта функция, организация, орган, сумма должностей была бы ликвидирована, это был бы реальный заслон, хотя бы временный.