Государственный долг: виды, источники, последствия, пути преодоления

Российская Федерация в настоящее время находится в стадии перехода из депрессии в фазу оживления, но, к сожалению, еще не достигнут уровень, существовавший накануне кризиса августа 1948 г., не говоря о 1991 г. Излишняя эйфория от успехов наносит значительный ущерб. Дело в том, что когда поднимается вопрос o списании части долга Парижскому клубу, то российским представителям резонно возражают, ссылаясь на их же утверждения o достижении якобы больших успехов в экономике и переходе ее в фазу подъема. Однако наша экономика по-прежнему находится в лучшем случае в фазе стагнации и оживления. Следовательно, вопрос можно ставить и рассматривать только в отношении обслуживания государственного внешнего долга, a не его полной ликвидации, что по существу и происходит в настоящее время.

Наконец существует и финансовая теория, утверждающая, что государству, как и предприятиям и фирмам в промышленности, свойственно в условиях расширенного воспроизводства иметь постоянную задолженность. Согласно этой теории в условиях расширенного воспроизводства, когда растет промышленное производство, ВВП, доход, внешняя государственная задолженность может увеличиваться без ущерба для экономики при соблюдении установленной нормы отношения долга к ВВП. B ЕС, например, такая норма составляет 60%, и ее стараются придерживаться другие страны, следовательно, эта финансовая теория тоже, получила официальное признание.

В условиях мирового финансового кризиса 1992 г. западные инвесторы поверили в якобы начавшийся экономический подъем в России. Усилилась надежда на стабилизацию валютного курса в результате введения у нас «валютного коридора» и широко внедрявшихся форвардных сделок. В результате они направили ссудный капитал в Россию для вложения в фиктивный капитал и стимулировали рост курса ценных бумаг, даже корпоративных.

Приток иностранного капитала создавал дополнительную иллюзию экономического подъема при отсутствии необходимых капитaловложений и роста производства. Значительно возросла доля иностранного капитала в приобретении ГКО, a также в межбанковском кредите. По существу произошла трансформация внутренних государственных обязательств ГКО-ОФЗ в краткосрочный внешний долг.

Дефицит государственного бюджета в 1998 г. стал покрываться в основном за счет внешних источников. В условиях экономического спада это привело к усилению кризиса неплатежей, результатом чего и был дефолт 17 августа 1998 г. Уже накануне начался «отлив» иностранного капитала, что немедленно отразилось на обесценении рубля и его существенной девальвации, a также на сокращении ссудных капиталов на фондовом рынке. C октября 1997 г. до сентября 1998 г. индекс корпоративных ценных бумаг упал на 90%. Картина стала напоминать мировой экономической кризис 1929-1933 гг.8 Таким образом, чтобы оценить проблему международной задолженности, необходимо учесть состояние всех элементов, которые взаимодействуют c государственными финансами: денежного обращения, кредита и рынка ссудных капиталов, валютных отношений, платежного баланса и т.д.

2.1.2. Структура внешнего долга

По данным Центрального банка РФ на 1 января 2007г. внешний государственный долг России (перед нерезидентами) составил 309,7 млрд. долл., в том числе 9,8 млрд. долл. приходится на оставшийся долг бывшего СССР, который приняла на себя Российская Федерация (см. приложение 1). По сообщению Минфина, ВВП РФ за 2006 год достиг 27080 млрд. рублей, следовательно, внешний долг РФ составляет 30,5% ВВП.

Из общей суммы внешнего долга РФ на 1 января 2007 г. на долгосрочные обязательства приходится 254,1 млрд. долл., или 82%, и на краткосрочные обязательства – 55,7 млрд. долл., или 18%, иностранная валюта составляет 251,7 млрд. долл., или 81,3% всего долга, на национальную валюту приходится уже 58,1 млрд., или 18,7%.9 Это прежде всего банки и нефинансовые предприятия. У России в отличие от Запада внешняя задолженность в форме банковского кредита играет значительно большую роль, чем в виде облигаций и акций. Это отличает Россию от других стран Запада, ибо в мире сейчас преобладают облигационные займы, а не банковские кредиты. Однако после соглашения c Лондонским клубом ситуация изменилась в пользу еврооблигаций. Следует отметить также низкую эффективность внешних заимствований России. Поэтому нельзя их рассматривать как помощь народному хозяйству. B целом это связано c неэффективностью социально-экономического развития страны и кредитной системы, а также c отсутствием концепции управления внешним долгом.

2.1.3. Источники  и пути погашения внешнего государственного долга

Следующая проблема относится к источникам погашения внешнего долга. Обычно они предусматриваются в государственном бюджете, для чего отводится специальная статья. Однако, как уже упоминалось, в последнее время не только бюджет характерен профицитом с 2000 г., но и создан так называемый Стабилизационный фонд в 2004 г., главная функция которого - погашение внешней задолженности. Источником Стабилизационного фонда являются поступления от реализации на мировых рынках нефти по цене свыше 20 долл. за баррель, остальная часть экспортной выручки поступает по установленной норме (50-25-10%) в федеральный бюджет. На 1 апреля 2007 г. Стабилизационный фонд составлял 2 812,21 млрд. руб. или 108,11 млрд. долл. Распоряжение этими средствами Стабилизационного фонда имеет Минфин, а средства поступают на счет в ЦБ России. Минфину разрешено изменять «точку отсечения»,  т. е. поднимать ее до 27 долл. за баррель 10.

Важным источником погашения внешней задолженности до августовского кризиса 1998 г. были новые кредиты членов Лондонского и Парижского клубов, а также МВФ, и Всемирного банка. Сейчас эти источники почти не используются. Что касается Лондонского клуба и Международного Валютного Фонда, то задолженность им ликвидирована досрочно.

К выгодным сделкам в области погашения задолженности относится договоренность правительства РФ с Парижским клубом о досрочном погашении внешнего государственного долга на сумму 15,5 млрд. долл. в течение четырех месяцев 2005 г., или на 40% всего долга Парижскому клубу.11 Это дало нам экономию около миллиарда долларов в процентах по номинальному долгу. По этому же принципу, т.е. досрочно, Российская Федерация в феврале 2005 г. полностью погасила долг Международному Валютному Фонду.

Поскольку нам не удалось договориться c Парижским клубом o списании, то важным источником погашения части внешней задолженности может быть косвенная форма списания в форме покупки долгов со скидкой. Косвенный метод списания долга использован, например, Бельгией, которая скупала долги Анголы c большой скидкой. Швейцарские фирмы скупали долги Сирии со скидкой в 60%. Японцы интересовались этой формой погашения долгов Вьетнама России.

Следующий источник облегчения российской внешней задолженности - реструктуризация государственного долга, включая отсрочку платежа-секъюритизацию, т.е. перевод задолженности из краткосрочной в долгосрочную путем выпуска ценных бумаг.

В числе источников поступлений и доходов в бюджет следует назвать торговлю углеводородными квотами на мировом рынке. Согласно Киотскому протоколу 1997 г. США должны сократить выбросы парниковых газов (на их долю приходится 20% мировых выбросов), ведущих к потеплению поверхности планеты, на 7%; Япония и Канада - на 6%; страны ЕС - на 8% к 2012 г.12 Россия же из-за экономического кризиса в течение многих лет сокращала выбросы и имеет излишек квот который можно продать другим странам, заработав миллиарды долларов. Эти суммы можно использовать и на погашение внешней задолженности. Правда, с выходом СШA из Киотского протокола этот источник поставлен под вопрос для России. Однако ситуация может измениться.

Ангалогичную операцию можно осуществить в случае разрешения Государственной Думой ввоза из-за границы для переработки и захоронения отработанного атомного топлива на территории России на сумму около 20 млрд. долл.

Не меньшие суммы Россия может получить от борьбы c «бегством» капитала из страны (примерно 20 млрд. долл. ежегодно).

2.2. Внутренний  долг РФ: причины формирования, структура, пути погашения

В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской федерации внутренним государственным долгом признаются обязательства, возникающие в валюте Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3 этой же статьи в объем государственного внутреннего долга Российской Федерации включаются:

• основная номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации;
• объем основного долга по кредитам, полученным Российской Федерацией;
• объем основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией от бюджетов других уровней;
• объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией.

Внутренние долговые обязательства можно условно разбить на рыночные, существующие в форме эмиссионных ценных бумаг, и нерыночные, возникшие по итогам исполнения федерального бюджета и выпущенные в счет финансирования образовавшейся задолженности. Если выпуск и обращение первых достаточно регламентированы и включаются в программу внутренних заимствований на очередной финансовый год, то вторые выпускаются регулярно несмотря на принятие соответствующих законодательных актов.

К рыночным инструментам можно отнести государственные краткосрочные облигации (ГКО), облигации федерального займа с переменным и постоянными купонами (ОФЗ), облигации федерального государственного займа (ОГСЗ), облигации внутреннего валютного займа («вэбовки»); к нерыночным – векселя Минфина, задолженность Центральному банку и пр.

2.2.1. Причины  формирования внутреннего долга

В начале 90-х годов большая часть бюджетного дефицита покрывалась за счет кредитов Банка России, предоставляемых Правительству РФ. Так, в 1992 г. за счет кредитов Банка России был покрыт весь бюджетный дефицит, в 1993 г. – 86%, в 1994 г. – 68,4%. Подобные меры фактически означали осуществление денежной эмиссии, однако эмиссионное финансирование (кредита Банка России) включалось в состав внутреннего государственного долга РФ. Рост внутреннего государственного долга в начале 90-х годов помимо бюджетного дефицита был вызван еще и тем, что РФ выступила правопреемницей по долгам СССР.13

Начиная с 1995 г. дефицитное финансирование не применялось, было начато частичное погашение задолженности Минфина перед Центробанком. С 1993-1994 гг. эмиссия государственных долговых обязательств стала приобретать все большее значение в части покрытия бюджетного дефицита. Посредством размещения государственных ценных бумаг на фондовом рынке финансировалась все более значительная часть дефицита – от 36% в 1993 г. до 42,6% в 1995 г.(без учета казначейских обязательств).14 В целях увеличения срока заимствования и уменьшения % ставок в июле 1995г. были введены в обращение облигации федерального займа (ОФЗ). Технология размещения, обращения и погашения этих бумаг полностью совпадает с технологией выпуска ГКО, поэтому недостаток, присущий учету расходов по обслуживанию последних, в полной мере относится и к данному виду ценных бумаг.

Первая попытка российских денежных властей создать рынок государственных ценных бумаг, как известно, окончилась 17 августа 1998 г. полным провалом. К лету 1998 года на выплаты по ГКО/ОФЗ уходило до 70% доходов бюджета.15 Рефинансировать долг на финансовом рынке было невозможно, а на резкое снижение расходов бюджета не соглашалась Госдума. В результате из трех известных способов решения долговой проблемы – увеличение первичного профицита бюджета, эмиссии и дефолта правительство выбрало последнее.

С 2002 г. ситуация на рынке внутреннего долга радикально меняется. Во-первых, завершается погашение реструктурированного государственного долга. Во-вторых, начинается эмиссия новых долговых обязательств в целях привлечения средств для финансирования дефицита федерального бюджета.

2.2.2. Структура  внутреннего долга РФ

На 1 января 2007 года государственный внутренний долг РФ составил 1 028, 06 млрд. рублей, что составляет 3,8 % от ВВП.16

Гистограмма 2.2.

Источник: http//www.minfin.ru

Из данной гистограммы можно заметить тенденцию к увеличению государственного внутреннего долга.

Таблица 2.2.2

Государственный внутренний долг РФ, выраженный в государственных ценных бумагах

Источник: http//www.minfin.ru

Таблица 2.2.2 показывает, что в период с 1993 по 2001 гг. внутренний государственный долг РФ повышался. В 2001-2002 гг. он уменьшился с 531,82 млрд. руб. до 511,05 млрд. руб. Произошло это, прежде всего, за счет погашения долговых обязательств, выпущенных в обращение в результате реструктуризации государственного долга после дефолта 1998 г. С 2002 года внутренний долг начал резко повышаться.

2.2.3. Управление  внутренним государственным долгом

К важнейшим законодательно закрепленным мерам по управлению государственным долгом относятся установление предельных объемов государственного внутреннего долга.

Для погашения внутреннего долга используются, в основном, те же инструменты, что и для погашения внешнего долга.

В условиях долгового кризиса реструктуризация задолженности становится одним из первичных механизмов управления государственным долгом, поскольку предоставляет должнику возможность отсрочки выплаты долга, изменения графика погашения или обслуживания эмитированных ценных бумаг. Промежуточным итогом реструктуризации является предоставление должнику льготного периода, в течение которого выплачиваются только проценты по долговым обязательствам.

Условия проведения реструктуризации внутреннего долга определены БК РФ и заключаются в погашении долговых обязательств путем выпуска новых долговых обязательств в объеме погашаемых с одновременным установлением новых условий обслуживания и сроков погашения размещаемого долга. 
          Пролонгация государственного долга означает продление срока действия долгового обязательства.