Фискальная политика РФ

Основными отличительными особенностями подготовки проектировок федерального бюджета на 2008-2010 годы являются их планирование и утверждение на трехлетний период в форме закона, изменение структуры доходов в части их распределения на нефтегазовые и ненефтегазовые доходы с определением размера нефтегазового трансферта, направляемого на расходы федерального бюджета, выделение в составе остатков федерального бюджета Резервного фонда и Фонда будущих поколений, а также определение на первый и второй годы планового периода нераспределенной части расходов в объеме эквивалентном 2,5 и 5 процентов от расходной части, позволяющих в режиме «скользящей трехлетки» переходить к более эффективному планированию новых обязательств.

Появление одной из основных особенностей федерального бюджета на 2008-2010 годы вызвано сильной зависимостью экономики и бюджета от сырьевого сектора, которая создает серьезные макроэкономические риски. Поступления из нефтегазового сектора обеспечили в 2005 году около 38% от доходов консолидированного бюджета и 50% от доходов федерального бюджета (без учета погашения налоговой задолженности).

Особая природа  нефтегазовых доходов определяет необходимость специального режима управления ими, направленного на обеспечение долгосрочной макроэкономической стабильности. Ключевые задачи такого управления состоят в поддержании устойчивого уровня государственных расходов и частного потребления на длительном временном горизонте, а также предотвращении колебаний таких макроэкономических показателей как инфляция, обменный курс, величина государственного долга, процентные ставки на финансовых рынках.

Устойчивость бюджета  с точки зрения, как доходов, так  и расходов выражается в обеспечении  стабильности этих параметров в процентном отношении к ВВП.

Основные задачи бюджетной политики при формировании проекта федерального бюджета на 2008–2010 годы и стратегии на долгосрочную перспективу:

 

Рисунок 2.1

Основные направления  бюджета 2008–2010 гг.

 

• превращение федерального бюджета в эффективный инструмент макроэкономического регулирования;

• обеспечение долгосрочной сбалансированности бюджета;

• дальнейшее удлинение  горизонта бюджетного планирования;

• обеспечение исполнения расходных обязательств;

• проведение анализа  эффективности всех расходов бюджета;

• переход на современные принципы осуществления государственных капитальных вложений;

• применение механизмов, стимулирующих бюджетные учреждения к повышению качества оказываемых  ими услуг и повышению эффективности  бюджетных расходов, расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств по определению форм финансового обеспечения оказания государственных услуг;

• повышение качества финансового менеджмента в бюджетном  секторе;

• решение проблемы несбалансированности Пенсионного фонда Российской Федерации;

• содействие опережающему социально–экономическому развитию Дальнего Востока и Забайкалья.

Бюджет 2008–2010 годов направлен  на повышение уровня жизни населения  и выполнение всех обязательств перед  гражданами, поддержку стратегических и инновационных отраслей, обеспечение безопасности, создание потенциала для устойчивого развития страны (рис 2.1).

2.2 Расходные обязательства Российской Федерации

 

При подготовке федерального бюджета на 2008 год и на период до 2010 года использовался реестр расходных  обязательств Российской Федерации на 2008–2010 годы, представляющий собой «инвентаризацию» правовых оснований и методов расчетов всех включаемых в федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации расходов.

 

Таблица 2.1

Обеспечение исполнения расходных обязательств

Положение Бюджетного послания	Реализация в Бюджетном  кодексе Российской Федерации
Основу бюджетной политики должно быть положено безусловное исполнение действующих обязательств. Принципиальные решения об их отмене, прекращении  или реструктуризации должны вырабатываться до завершения формирования проекта бюджета.	Планирование бюджетных  ассигнований на исполнение действующих  и принимаемых обязательств осуществляется раздельно. При этом действующие  обязательства подлежат безусловному финансированию в полном объеме.
Должен быть сформирован  четкий и прозрачный механизм оценки финансовых возможностей для принятия новых обязательств, определения  их объема и состава, оценки ожидаемой  эффективности и анализа альтернативных решений. Новые бюджетные программы и законодательные инициативы могут приниматься только при наличии твердой уверенности в возможности их финансового обеспечения.	Все действующие законы, другие нормативные акты, договора и соглашения и программы, обуславливающие  финансовые обязательства, учитываются в реестре расходных обязательств, где также указывается объем ассигнований на их исполнение.
Не до конца отлажены процедуры выбора новых расходных  обязательств, прежде всего при принятии решений о реализации долгосрочных бюджетных программ, а заявленные бюджетные ограничения зачастую не соблюдаются либо пересматриваются.	Предусматривается планирование расходов на реализацию долгосрочных целевых программ и осуществление  бюджетных инвестиций на основе разделения действующих и принимаемых обязательств. Утвержденные. бюджетные целевые программы отражаются в реестре расходных обязательств Российской Федерации.

 

Основное место в  реестре занимают обязательства  по предоставлению трансфертов населению, включающие публичные расходные  обязательства и стипендии, которые являются «прямыми» финансовыми обязательствами государства перед гражданами (пенсии, пособия, компенсации, иные социальные гарантии) и подлежат безусловному исполнению. В 2008 году такие обязательства составляют более 50% от общего объема расходных обязательств Российской Федерации (рис. 2.2).

 

Рисунок 2.2

Структура расходных  обязательств Российской Федерации

Состав и объем более 50% расходных обязательств Российской Федерации предопределены действующими нормативными правовыми актами, устанавливающими виды и размеры трансфертов населению, а также графиком погашения и условиями обслуживания государственного долга Российской Федерации и межгосударственными договорами и соглашениями.

Публичные расходные  обязательства – обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично–правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично–правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации) Большая часть указанных обязательств подлежит исполнению за счет внебюджетных фондов или за счет субвенций Федерального фонда компенсаций.

 

Таблица 2.2

В структуре расходных  обязательств, подлежащих исполнению за счет федерального бюджета, основное место занимают обязательства по оказанию государственных услуг.

Обязательства по оказанию государственных услуг включают обязательства по обеспечению деятельности бюджетных учреждений, предоставление субсидий государственным учреждениям, не являющимся бюджетными учреждениями на возмещение затрат по оказанию ими государственных услуг, оплату государственных контрактов на оказание государственных услуг, осуществление бюджетных инвестиций в объекты государственной собственности. Все они характеризуются возмездностью предоставления бюджетных средств. Ассигнования на исполнение таких обязательств должны планироваться исходя из выполнения государственных заданий и отражаться в смете бюджетных учреждений (рис. 2.3).

 

Рисунок 2.3

2.3 Основные направления бюджетной политики в период кризиса

 

Нестабильность финансовых систем, обострение социальных проблем  и замедление экономического роста  вынуждают правительства многих стран принимать различные меры по стабилизации ситуации и стимулированию экономики, в том числе и меры фискальной политики. Как показывает исторический опыт проведения стимулирующей экономической политики в периоды кризисов, в большинстве случаев основную роль играли меры денежно-кредитной политики в силу их большей оперативности и сравнительно более высокой эффективности.

Тем не менее, может использоваться и дискреционная фискальная политика, но с некоторыми ограничениями, особенно в странах с развивающейся экономикой.

Отметим, что встроенные, автоматические стабилизаторы фискальной политики считаются относительно эффективными и, что немаловажно, адекватно работающими  как в условиях спада, так и  в случае «перегрева» экономики. В России они достаточно чувствительны к изменениям экономических условий, в том числе за границами страны — так, в период замедления экономического роста в мире налоговая нагрузка на нефтяной сектор значительно уменьшается, поскольку снижаются цены на энергоносители, к которым привязаны основные сборы в нефтяном секторе.

В странах с развивающейся  экономикой стимулирующая фискальная политика ведет к росту дефицита и, следовательно, государственного долга. При этом обычно в периоды «перегрева»  сдерживающая фискальная политика осуществляется не так активно, то есть оказывается асимметричной, смещенной в сторону стимулирования, что также приводит к постоянному наращиванию долга. Рост государственного долга в странах с формирующимся рынком служит неблагоприятным фактором и повышает риски для данной страны в будущем.

В частности, это может  привести к тому, что ставки по внешним  заимствованиям для таких стран  оказываются завышенными, дополнительно усугубляя ситуацию. Еще одна серьезная проблема — обеспечение «временности» стимулирующей фискальной политики. Если в кризисный период были снижены налоги или государство приняло на себя новые расходные обязательства, то даже при переходе к стадии подъема отменить такие изменения часто бывает политически сложно.

Поэтому в случае принятия решения о тех или иных стимулирующих мерах фискальной политики правительству необходимо тщательно проанализировать возможности по их сворачиванию в будущем. Один из важнейших факторов эффективности антикризисной фискальной политики — адресность принимаемых мер, будь то меры социальной поддержки или стимулирования предприятий реального сектора.

Перед нашей страной  стоят следующие задачи, касающиеся фискальной политики и требующие  достаточно быстрых решений.

Использование мер монетарной и фискальной политики для стабилизации ситуации на финансовом рынке страны. Как уже было отмечено, решение данной задачи в основном обеспечивается мерами денежно-кредитной политики, однако и фискальные меры также могут использоваться, тем более при наличии значительных резервов (в том числе средств нефтегазовых фондов). Однако ключевой вопрос здесь: как определить оптимальные меры и объем бюджетных средств, которые оказали бы положительное влияние на финансовый сектор, но не привели бы к неблагоприятным средне- и долгосрочным последствиям — инфляции, резкому росту бюджетного дефицита и т. д.?

Использование мер фискальной политики для решения  острых социальных проблем. В условиях мирового финансового кризиса, экономической нестабильности и замедления темпов экономического роста при одновременном достаточно высоком уровне инфляции Россия, как и другие страны, может столкнуться с различными социальными проблемами. С одной стороны, это снижение уровня жизни граждан, рост безработицы, а с другой — замедление развития отраслей социальной сферы. Здесь важен выбор мер стимулирующей политики, чтобы помощь получали именно те, кто в ней действительно нуждается, а бюджетные расходы не приводили к дополнительному росту инфляции.

Поддержка реального  сектора экономики в условиях возможной рецессии. Во избежание резкого спада в реальном секторе экономики (в силу неблагоприятных внешних условий и внутренней нестабильности) и связанных с этим экономических и социальных последствий необходимы стимулирующие меры со стороны государства.

В таблице 4 представлен набор мероприятий налогово-бюджетной политики, направленных на преодоление последствий мирового финансового кризиса в нашей стране. Общая стоимость мер налоговой политики оценивается на уровне 900—1000 млрд. руб. (2,3—2,5% ВВП), мер бюджетной политики (без размещения средств суверенных фондов) — в 1145 млрд руб. (2,9% ВВП). Таким образом, суммарный объем антикризисных мер составляет 2045—2145 млрд. руб. (5,2—5,4% ВВП).

 

Таблица 2.2.

Мероприятия налогово-бюджетной  политики, направленные на преодоление последствий мирового финансового кризиса

Кроме того, в 2008 г. из Фонда  содействия реформированию ЖКХ было выделено 50 млрд. руб. на выкуп квартир в домах с высокой степенью готовности, из федерального бюджета — 32 млрд. руб. на выкуп квартир для военнослужащих и социально уязвимых категорий граждан. Принято решение о предоставлении в 2009 г. государственных гарантий предприятиям реального сектора экономики в размере 300 млрд. руб.

Меры налогово-бюджетной  политики, направленные на преодоление  последствий мирового финансового кризиса, предполагается осуществить в сумме 175 млрд. руб. за счет остатков бюджета на начало 2009 г., остальные — за счет перераспределения расходов внутри установленных параметров бюджета.

На начальном этапе  для поддержки банковской ликвидности Минфин России размещал свободные средства федерального бюджета на депозитах коммерческих банков (см. рис. 10). Кроме того, в 2008 г. на внутреннем финансовом рынке были размещены средства ГК «Фонд ЖКХ» (180 млрд. руб.), ГК «Роснано» (130 млрд руб.), а также Фонда национального благосостояния (175 млрд. руб.).