Региональная политика зарубежных стран

Политические принципы стран-членов ЕС

В странах ЕС выработаны следующие политические принципы, необходимые для достижения поставленных целей в области региональной политики:

Выработка надежной законодательной базы для достижения последовательности и прозрачности проводимой политики. Региональная политика неизбежно включает в себя выбор слаборазвитых районов для выделения необходимых финансовых ресурсов. Данный выбор должен осуществляться в соответствии с существующим законодательством, Для проведения политики в области развития регионов вырабатываются основные законодательные нормы, подкрепленные более подробными рабочими директивами, создавая тем самым законодательные рамки для принятия и обоснования политических решений. Например, в Германии такие директивы содержатся в “Структурном плане” (Rahmenplan) и согласованы федеральным правительством и правительствами земель, и действуют в рамках “Совместной оперативной группы” (GA, Gemeinschaftsaufgabe);

В качестве одного из основополагающих принципов региональной политики выделяется следующий: выделение необходимой помощи регионам, которые претерпевают структурные изменения. Также наибольший акцент делается на привлечение дополнительных инвестиций, нежели на долгосрочное субсидирование;

Региональная экономика предполагает активное развитие рыночных отношений. В качестве одного из основополагающих направлений такой политики выделяется усовершенствование структуры рыночных отношений. Целью является создание надежных и привлекательных возможностей получения работы, а именно создание рабочих мест. Данное направление политики находит поддержку в Директорате по политике рыночных отношений в странах ЕС. Необходимо подчеркнуть, что существует небольшой ряд исключений, которые не подчиняются правилам рыночной ориентации. К подобным исключениям можно отнести случаи, где проведение региональной политики имеет внеэкономическую мотивацию;

Данный принцип региональной политики характеризует ее пространственную направленность. Ограниченность бюджетных источников финансирования требует необходимость выбора между районами, нуждающимися в помощи. Для получения финансовой поддержки необходимо четко обосновать критерии выбора района. В соответствии с “Директивами ЕС по оказанию помощи национальным регионам”:

— методология определения района была четкой и объективной, чтобы позволить Европейской Комиссии оценить ее достоинства;

— указанные показатели должны быть объективными, существенными, подкрепленными надежными статистическими источниками;

— политика должна проводиться в отношении соответствующих целостных территориальных единиц.

Региональная политика предполагает наличие скоординированного политического подхода. В странах Европейского Союза в решении этих проблем принимает участие Европейская Комиссия — частично через деятельность Директората по региональной политике, а также через контролирующие функции Директората по политике рыночных отношений. Для обеспечения эффективного развития экономики определенного региона требуется финансовая поддержка не только государственных органов, занимающихся региональной политикой, но и помощь широкого спектра лиц и организаций, заинтересованных в таком развитии.

Структура управления

Государственное устройство страны определяет уровень децентрализации или делегирования полномочий в области региональной политики.

Если рассматривать пример “интегрированных” стран, то в Ирландии, Португалии и Греции используется централизованный подход относительно вопросов региональной политики. В Греции практически всю ответственность за проведение региональной политики возложена на Министерство национальной экономики. В 1989 была предпринята попытка передачи ответственности за сравнительно небольшие проекты на территориальный уровень. Однако внедрение такой практики столкнулось с проблемой отсутствия необходимого опыта на местах. Индустриальная политика в Ирландии осуществляется через государственные ведомства (IDA-Ireland и Enterprise Ireland), которые подотчетны Министру предпринимательства и занятости. В Португалии вся ответственность за проведение региональной политики возложена на Генеральный директорат по региональному развитию Министерства планирования и регионального развития. Это характеризует Португалию как централизованное унитарное государство.

Структура управления Италии и Германии коренным образом отличается от структуры управления “интегрированных” стран. Это также находят свое отражение в уровне проведения региональной политики: например, в Германии ответственность за проведение региональной политики возложена на земли, а большинство элементов итальянской системы носят централизованный характер. В Италии направления региональной политики со временем претерпели различные изменения, например, закон, касающийся вопросов реформы государственной административной системы (Legge Bassanini) выделяет в качестве одной из четырех основных задач децентрализацию деятельности, которая проводится в настоящее время центральным правительством. В Германии в качестве основной функции федерального правительства в области региональной политики выделяют в установлении партнерских отношений с землями в рамках GA (Совместной оперативной группы). Комитет по планированию определяет состав GA, разрабатывает проект ежегодного Генерального плана, а также приоритеты регионального развития. Проект Генерального плана содержит в себе меры и условия оказания необходимой помощи районам, карта районов, которые нуждаются в ней. Финансирование данной региональной политики осуществляется в равных долях с двух сторон: с одной стороны, Федеральным правительством и землей — с другой стороны. Администрации земли несет ответственность за осуществление региональной политики.

В Финляндии Министерство внутренних дел несет ответственность за формирование региональной политики: координирование региональной политики, подготовка законодательства в данной области, определение проблемных районов и т.д. Ответственность за проведение региональной политики возложена на различные центральные министерства. Поскольку Регионы Финляндии принимают отдельные решения (в рамках небольших проектов), так как основные решения принимаются централизовано.

В Швеции сформировалась следующая система, при которой региональная администрация осуществляет общенациональные директивы. Министерство промышленности и торговли занимает главенствующее место во всей системе. При этом министерстве созданы подразделения, в компетенцию которых входит разработка региональной политики в отношении слаборазвитых районов, контроль за проведение политики и осуществление связи с Европейской Комиссией. Разработкой стратегией развития регионов занимаются Административные советы графств (CAB). Для осуществления своей политики они получают ассигнования из бюджета.

Страны Северной Европы отличаются большим опытом в области проведения региональной политики:

— централизованный подход во Франции и в Люксембурге;

— Нидерланды и Соединенное Королевство, которым присуща большая степень децентрализации;

— федеративная система Австрии и Бельгии.

Во Франции Министр отвечает за региональную политику, основанную на рекомендациях, полученных от CIALA (межведомственный комитет по оказанию поддержки), также в его компетенцию входит принятие решений относительно стимулирования регионального развития. DATAR — головная организация по развитию регионов во Франции. Согласно основополагающему Закону от 1995 года, политика регионального развития определяется на национальном уровне, а проводится совместно с местными властями.

В Люксембурге решения относительно проведения региональной политики принимаются совместно Министром экономики и Министром финансов. Данные решения принимаются исходя из рекомендаций, полученных от Консультативной Комиссии.

В Нидерландах Министерство экономики и администрации провинций являются основными ведомствами, которые занимаются вопросами региональной политики. Министерство экономики несет ответственность за проекты по оказанию помощи регионам с объемом инвестиций свыше 10 млн. флоринов. Остальные менее крупные проекты осуществляются децентрализованно.

В Великобритании вопросами региональной политики занимаются Министр по торговле и промышленности и Министр по делам Шотландии и Уэльса. В Англии проблемы формирования региональной политики возложены на Министерство торговли и промышленности и на региональные правительственные ведомства. Министерство торговли и промышленности оценивает большинство проектов в Англии, выходящих за пределы компетенции правительственных ведомств, а также такие проекты, которые могут иметь последствия для Великобритании. Также данное Министерство занимается разработкой директив на национальном уровне и проводит контроль за их соблюдением. В компетенцию правительственных ведомств входит принятие решений, касающихся оказания помощи регионам, однако такие решения должны быть утверждены Казначейством.

Конституция Австрии не разграничивает компетенции за проведение региональной политики. Существует неформальное разделение сфер компетенции между федеральным уровнем, администрациями земель и местными властями. Вопросами координации проектов во всех политических сферах занимается Администрация Федерального Канцлера (в ее состав входит специальный департамент по региональной политике).

В Бельгии вопросы региональной политики рассматриваются на региональном уровне, а также подвластны администрации Фландрии и Валлона. Решения об оказании помощи принимаются региональной администрацией для крупных проектов.

III Инструменты региональной политики

Существует целый ряд инструментов, которые имеют разное значение для различных стран. С точки зрения исторического развития выделяют пять больших классов политических инструментов:

— средства, идущие на сдерживание размещения новых предприятий в перенаселенных регионах;

— пространственное распределение деятельности государства в области экономического развития;

— стимулирование деятельности компаний путем финансовой поддержки;

— формирование инфраструктуры;

— “мягкие” меры по стимулированию развития.

В настоящее время роль средств, идущих на сдерживание и “пространственное распределение деятельности государства в области экономического развития”, существенно сократилась. Средства сдерживания использовались во Франции (в отношении Парижа и его пригородов), Соединенным Королевством (в отношении Лондона и Юго-восточного региона). Но в 1970 году Соединенное Королевство отказалось от этой политики. В Париже в последующие годы применялась политика в отношении стимулирования развития бизнеса в основном за пределами столичного региона и перемещения предприятий за пределы столицы Франции. В настоящее время только Франция и Греция стимулируют развитие промышленности, которая расположена вдали от перенаселенных столиц.

За последние десятилетия роль экономической деятельности государства в качестве инструмента региональной политики существенно снизилось. Приватизация в области производства лишила правительство возможности оказывать влияние путем принятия решений об инвестициях в указанные производства. Существует еще один важный аспект, касающийся экономической деятельности государства, который со временем утратил свою роль в качестве инструмента региональной политики: общественные закупки. В некоторых странах ЕС (Италия, Германия, Соединенное Королевство) проводилась политика по схемам предпочтительных закупок продукции у поставщиков из определенных районов. Впоследствии Европейский Суд назвал эти меры противозаконными, так как они являются причиной национальной дискриминации.

В настоящее время большинство стран-членов ЕС в качестве инструментов региональной политики используют три последние группы. Финансовое стимулирование включает в себя дотации на определенные суммы инвестиций, кредиты, субсидии в связи с созданием рабочих мест и т.п. Данные методы призваны заинтересовать фирмы размещать производство или инвестировать средства в проблемные регионы. Данные инструменты находят широкое применение практически во всех странах ЕС. К “мягким” элементами инфраструктуры относятся поддержка информационных сетей, консалтинговая деятельность, научные исследования и т.д.

В “интегрированных” странах набор политических инструментов существенно шире. Такой широкий подход отражает большую глубину региональных проблем. Для стимулирования развития региональной политики созданы фонды: Структурные Фонды и Интеграционный. Данные структурные фонды занимаются вопросами, которые выходят за рамки инвестирования в производство, а именно оказание поддержки в развитии инфраструктуры и создание благоприятной среды для эффективного развития бизнеса. Интеграционный Фонд занимается крупными проектами в отношении развития инфраструктуры, которые находятся в прямой связи с транспортом и окружающей средой.

Структурные Фонды оказывают наибольшее влияние на региональную политику Германии и Италии. В 1992 году был предпринят пересмотр региональной политики Италии для того, чтобы обеспечить возможность совместного финансирования со стороны Структурных Фондов. В Германии региональная политика проводится в рамках Совместной оперативной группы (GA), которая базируется на оказании помощи регионам в комплексе с мерами поддержки бизнеса. Приоритетным направлением затрат Совместной оперативной группы является поддержка производственных инвестиций для создания благоприятной бизнес-среды.

В отношении скандинавских стран существуют следующие различия на “узкий” и “широкий” аспект региональной политики. В узком смысле слова такая политика включает в себя мероприятия по развитию бизнеса и экономики. Широкий же аспект политики регионов предполагает комплекс действий со стороны правительства в области связи, транспорта, образования и здравоохранения, имеющих важное значение для поддержания жизнедеятельности сообществ в малонаселенных регионах. Например, в Финляндии, в период с I960 по 1970 годы, была расширена сфера общественного обслуживания для достижения равного уровня услуг во всех регионах. В северных районах потребности были наиболее высокими по сравнению с другими. В этих регионах строилось много больниц, оздоровительных центров и начальных школ для обеспечения большей занятости населения. В Швеции политические программы, которые напрямую не относятся к региональной политике, иногда составлялись с учетом интересов регионального развития. В качестве примера можно привести программу в области образования, которая предполагает уделение большого внимания развитию малых и средних колледжей. Также фирмы, принимающие участие в долгосрочных программах строительства стратегических транспортных магистралей, обязаны предоставлять подробный отчет каждые три года, в котором указываются последствия их деятельности для близлежащих регионов. Важным отличием скандинавских стран является то, что региональная политика даже в узком аспекте подразумевает более широкое содержание, чем в остальных странах ЕС. Например, если учесть специфические особенности проблемных регионов, в особенности их суровые климатические условия, то здесь существуют такие формы долгосрочной поддержки, которые не находят применения в странах ЕС (концессия в области транспорта и социального обеспечения).