Региональная политика в России и современные тенденции экономического района

Нечеткость и неконкретность целевых  установок государственной региональной политики не способствуют определению  государством стратегических приоритетов  регионального развития, снижают  эффективность межрегиональных  прогнозов, концепций и программ социально-экономического развития регионов, таких, как, например, «Основные направления социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу» (до 2015 года)¹⁰ и «Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу» (2006–2008 годы)¹¹, не содержащих ни солидного обоснования прогнозной части, ни системной проработки механизмов реализации¹².

Государственное  регулирование  регионального развития  осуществляется как на федеральном, так и региональном уровнях. В состав министерств и ведомств, определяющих политику  в  области  социально-экономического  развития  регионов,  входят  Министерство  экономического  развития  и  торговли  РФ, Министерство  промышленности, науки и технологий РФ, Министерство финансов РФ, Министерство  труда  и  социального  развития  РФ, Министерство  топлива  и  энергетики РФ, Министерство транспорта РФ, Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ, Министерство путей сообщения РФ, Министерство природных ресурсов РФ, Министерство РФ по налогам и сборам, Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, а также Центральный банк России, не входящий в число органов исполнительной власти.

В соответствии с Указом Президента РФ №1168 от 13 сентября 2004 г. образовано Министерство  регионального развития  РФ,  которое непосредственно отвечает за реализацию региональной политики в стране. Министерство регионального развития РФ осуществляет функции по выработке государственной политики  и нормативно-правовому  регулированию  в  сфере  социально-экономического  развития  субъектов  РФ  и  муниципальных  образований,  в  том  числе  районов  Крайнего  Севера  и  Арктики,  административно-территориального  устройства  РФ,  разграничения  полномочий  по  предметам совместного ведения между федеральными органами исполнительной власти, органами  исполнительной  власти  субъектов  РФ  и  органами местного  самоуправления, строительства, архитектуры, градостроительства (за исключением государственного технического учета и технической инвентаризации объектов  градостроительной  деятельности)  и жилищно-коммунального  хозяйства, государственной национальной политики и межнациональных отношений в РФ, а также защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов РФ.

Основной инструмент региональной политики в РФ – это федеральные целевые программы (ФЦП), которые появились в начале 90-х годов. В больших количествах ФЦП социально-экономического развития регионов стали появляться во второй половине 90-х годов. К 2002 году число таких программ достигло 32. Они полностью или частично охватывали территорию более чем 50 субъектов Федерации, причем некоторые их них попадали под действие нескольких программ.

Некоторые из этих программ оказали позитивное влияние на развитие регионов и позволили смягчить сложности  процесса трансформации региональных экономических систем. В то же время  характерной чертой периода 1990-х  годов можно считать практически полное игнорирование требований системного подхода при отборе региональных проблем для программной разработки. Решающее значение имел лоббистский потенциал руководителя региона, а не научно обоснованная система приоритетов федеральной региональной экономической политики. Количество принимаемых программ быстро нарастало, что привело к разрыву между потребностями в ресурсном обеспечении программ и финансовыми возможностями федерального бюджета и вызвало значительное недофинансирование программ, не позволившее добиться реализации заявленных в программах целевых установок¹³.

Нужно учитывать, что  тогда были совсем другие экономические  условия и другие федеративные отношения. Перед страной стояли иные задачи. Экономика и финансовая система  были скованы системным кризисом. Сегодня, по сравнению с 90-ми годами, условия изменились. Сегодня назрела необходимость совершенствования программно-целевых инструментов социально-экономического развития регионов. Нужны новые, современные механизмы инвестирования средств в регионы, позволяющие обеспечить заметные сдвиги в экономике и существенно повысить качество услуг населению, особенно в сферах, обозначенных в качестве приоритетных национальных проектов.

 В условиях переходного периода процесс становления региональных органов власти протекает болезненно, с большими издержками, связанными с наследием прошлого. Так, во многих регионах  сохранилась  отраслевая  структура  управления,  унаследованная  с советских  времен.  В  то  же  время  в  развитых  регионах (Москве,  Санкт-Петербурге,  Свердловской  области,  Татарстане),  в  укрупняемых  регионах (Пермском, Иркутском и Красноярском краях) управление строится на новой основе. 

Показательным  в  этом  плане  является  Пермский  край,  где  с  начала объединения  Пермской  области  с  Коми-Пермяцким  автономным  округом  в 2006 г. ввели новую систему управления краем. Суть новой системы управления краем заключается в реализации программно-целевого подхода,  а  в  более  общем  плане  –  в  переходе  от  административных  методов управления на экономические.

Перед системой управления краем определены пять главных целей, характеризуемых через критерии эффективности:

1-я – экономический  рост, оцененный по уровню обеспеченности  населения рабочими местами и  заработной платой;

2-я  –  развитие  человеческого потенциала,  характеризуемого  через динамику численности населения;

3-я  –  развитие  инфраструктуры,  оцениваемое   по  критерию  стоимости проживания  человека на территории и качеству  жизни; 

4-я – развитие муниципалитетов,  эффективность которых определяется ростом обеспеченности бюджетов и ростом доли инвестиционных расходов в бюджетах;

5-я  –  эффективное  управление  госсобственностью,  измеряемое показателем  доходности  от  использования  государственных   и муниципальных  активов.

Заданные цели определяют организационную структуру системы  управления края. Департаменты и министерства, отвечающие за реализацию данных целей, выступают как заказчики определенных видов бюджетных услуг: образования, здравоохранения, коммунальных, жилищных и др. Подрядчиками могут выступать как государственные, так и муниципальные и частные организации. Все в конечном итоге определяется критериями цены и качества.

В России ситуация с реализацией  региональной политики выглядит, можно  сказать, оригинально. Являясь прерогативой, в первую очередь, федерального центра, фактически региональная политика до недавнего времени была исключительной обязанностью региональных властей. Многие регионы, в том числе и Пермский край, уже приняли долгосрочные стратегии социально-экономического развития своих территорий. Благодаря усилиям регионов, за последнее десятилетие создан значительный инструментарий разработки стратегий территориального развития. При этом общая, определяющая национальные приоритеты стратегия развития России еще не принята. После же «возвращения государства» в сферу регулирования пространственного развития нашей страны формирующаяся федеральная региональная политика и соответствующее ей территориальное приложение федеральных финансовых ресурсов были увязаны с эффективностью деятельности региональных органов власти в отношении социально-экономического развития своих территорий¹⁴.

Конституционно закрепленный принцип социального государства  во многих странах мира и существующее внутригосударственное разграничение предметов ведения и полномочий возложили повседневные заботы по обустройству территорий и по улучшению «человеческого капитала» преимущественно на органы региональной и муниципальной власти. Под «прессом социально гарантированного минимума» субфедеральному уровню государственного устройства особенно трудно руководствоваться исключительно рыночными механизмами регулирования регионального функционирования и развития. Кроме того, существует определенный резонанс экономической и социальной эффективности¹⁵. С учетом изложенного становится понятной убежденность О.С. Пчелинцева в том, что решающий вклад в реализацию устойчивого развития страны региональное звено вносит именно по социальной линии – посредством формирования, поддержания и развития городской и сельской среды как важнейшего фактора воспроизводства населения и трудовых ресурсов¹⁶.

Выражу согласие с  точкой зрения исследователей в том, что на сегодняшний день отсутствие в России реальной финансовой автономии на региональном, и особенно на местном уровнях пока не позволяет говорить о наличии в нашей стране системы бюджетного федерализма в классическом смысле этого понятия. Речь идет о том, чтобы в распоряжении региональных и местных властей было достаточно средств для осуществления стоящих перед ними задач. Проблема заключается как в оптимизации финансовой системы региональных органов власти в целом, так и системы регионального налогообложения в частности. Это — основа эффективного регионального самоуправления, без которой невозможно создать нормальную систему бюджетного федерализма.

И в заключении подчеркну, что сложившуюся  на  основе накопленного  опыта  систему  взглядов  на  управление  регионом  в Пермском крае можно охарактеризовать как  концепцию «управления, ориентированного на результат». В основу этой концепции положена концепция «бюджетирования, ориентированного на результат». Суть последней, согласно одобренной правительством в 2004  г.  Концепции  реформирования  бюджетного  процесса,  состоит  в «распределении  бюджетных  ресурсов …  с  учетом  или в прямой  зависимости от достижения  конкретных  результатов (предоставления  услуг)  в соответствии  со среднесрочными  приоритетами  социально-экономической политики  и в пределах прогнозируемых  на  долгосрочную  перспективу объемов  бюджетных  ресурсов».

Заключение

Таким образом, управление региональным развитием в условиях федеративного государства невозможно без использования системного подхода, то есть без учета многоаспектности развития регионов, выбора различных методов регулирования на разных территориальных уровнях, разнообразия исходов управления. Концепция управления региональным развитием, в частности, процесс формирования региональной политики имеет тройственную основу. Во-первых, региональная система – это объект управления, когда государство реализует общенациональные интересы в отношении регионов. Внешнее управление определяет государственную стратегию территориального развития страны, что дает регионам необходимые ориентиры относительно господствующих тенденций, примерных количественных параметров социально-экономического развития, своего места в межрегиональном разделении труда. Региональная политика федерального центра, которая должна строиться на балансе интересов государства и регионов, призвана обеспечить дееспособность региональной политики на местах.

Во-вторых, региональная система – это субъект управления, когда регион, как проводник и  полноправный участник государственной  региональной политики, реализует собственные  региональные интересы, согласованные  с общегосударственной стратегией развития.

В-третьих, региональная система – это субъект самоуправления, когда, помимо реализации общеэкономического, общесоциального и другого общего потенциала региона как элемента глобальной системы «государство», происходит реализация внутрирегионального потенциала. Неслучайно отдельным направлением современных региональных исследований выделяется институциональный подход к характеристике регионального развития. Большое внимание уделяется политике региональных органов как одному из важнейших факторов экономического развития региона.

Для России на сегодняшний день в области регионального управления и формирования региональной политики очень важным является зарубежный опыт, в частности, в отношении бюджетного федерализма.  Если рассматривать российскую систему с точки зрения классических элементов бюджетного федерализма, то следует отметить, что в России со времен Советского Союза традиционно был непропорционально развит его последний по счету и значению элемент, а именно: система федеральных трансфертов. Другими словами, российская система бюджетного федерализма изначально была поставлена «с ног на голову». В этой связи понятно, что путь к классической системе бюджетного федерализма, которая подразумевает разграничение между уровнями государственной власти предметов ведения, расходных полномочий и источников финансирования, дополненное системой межрегионального финансового выравнивания, будет длительным.

На сегодняшний день отрадно признать, что в бюджетно-финансовой сфере Россия фактически движется в том же направлении, что и другие европейские федерации, это движение было начато с диаметрально противоположной стороны. Стоит отметить, как акцент при проведении реформ постепенно переносился с реформирования системы федеральных трансфертов (горизонтальное выравнивание) на разграничение предметов ведения и доходных источников между уровнями государственной власти (вертикальное выравнивание). В последнее время все больше внимания уделяется вопросам финансирования местного самоуправления, которое является полноправным, базовым элементом любой системы бюджетного федерализма. При этом центральным вопросом остается формирование эффективной системы местного налогообложения.

В заключение следует  отметить, что у российской системы  регионального управления в целом есть одно положительное отличие от западных моделей: она находится на стадии трансформации, а это значит, что все меняется и может меняться, в том числе — к лучшему.

Список литературы

1. Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. N 803 «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 3 июня 1996 г., N 23, ст. 2756, в "Российской газете" от 11 июня 1996 г.
2. Указ Президента РФ от 13 сентября 2004 г. N 1168 «О Министерстве регионального развития Российской Федерации» (с изменениями от 24 сентября 2007 г.) // Российская газета от 16 сентября 2004 г. N 202.
3. Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. N 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями от 28 апреля 2008 г.) // СЗ РФ от 2 июля 2007 г. N 27 ст. 3256
4. Постановление Правительства РФ от 11 октября 2001 г. N 717 «О федеральной целевой программе "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года)» (в ред. от 22 июня 2006 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации от 22 октября 2001 г., N 43, ст. 4100
5. Распоряжение Правительства РФ от 19 января 2006 г. N 38-р об утверждении Программы
6. социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы) (в ред. от 20 ноября 2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации от 30 января 2006 г. N 5 ст. 589.
7. Алтынбаев Р. Региональная политика в России: состояние и перспективы развития//Экономика России: XXI. - № 7. – 2010. С. 38-43.
8. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики: 5-е изд. – М.: ГУ ВШЭ, 2009. – 495 с.
9. Климанов В.В. Региональные системы и региональное развитие в России. – М.: Едиториал УРСС, 2007. – 296 с.
10. Кузнецова О.В. Системная диагностика экономики региона / Кузнецова О.В., Кузнецов А.В. - М.: ЮРСС, 2009.
11. Кузнецова О.В. Теоретические основы государственного регулирования экономического развития регионов // Вопросы экономики. — 2008, № 4. С. 20-24.
12. Минакир П. А. Трансформация региональной экономической политики//Экономическая наука в современной России. - № 1. – 2009. С. 10-14.
13. Мухин  В.И.  Основы  теории  управления.  Учебник  /  В.И.Мухин  –  М.:  Экзамен, 2010. 
14. Пчелинцев О.С. Региональная экономика в системе устойчивого развития. – М.: Наука, 2009. – 401 с.
15. Реформационный прагматизм как основа модернизации. Резюме доклада «К концепции и программе социально-экономического развитии России до 2015 года» // Российский экономический журнал. – 2007. – № 3. – С. 3–35.
16. Юилл Д. Основные характеристики региональной политики: опыт европейских стран// Регион: экономика и социология.– 2010, специальный выпуск.