Программно-целевой метод планирования

1. Понятие и порядок разработки целевых комплексных программ  

Программно-целевое планирование применяется для решения как  народно-хозяйственных, так и локальных  производственных, технических, экономических  и других задач. Необходимость программно-целевого планирования обусловлена ростом и  усложнением межотраслевых и  межрегиональных связей, выходом  производственных, экономических и  социальных проблем за рамки отдельно взятой отрасли, региона.

Отраслевое планирование способствует ускорению научно-технического прогресса, но ведет к ведомственной  разобщенности, тормозящей интеграцию. Территориальное планирование обеспечивает развитие инфраструктуры, инициативы мест, но порождает региональную замкнутость. Программно-целевое планирование исключает  односторонний подход к планированию. Программный разрез плана сочетает централизованное начало с самостоятельностью хозяйствующих субъектов, способствует совершенствованию межотраслевых  и территориальных связей. Поэтому  программно-целевой метод стал основным методом планирования, а целевая  комплексная программа — основным плановым документом, содержащим увязанный  по ресурсам, срокам, исполнителям комплекс мероприятий для обеспечения  эффективного решения поставленных задач. В сочетании с отраслевым и территориальным аспектом и в тесной взаимоувязке с балансовым и другими методами планирования он позволяет рационально сочетать интересы отраслей и территорий с целями развития всей социально-экономической системы.

Программно-целевое планирование стало развиваться в СССР в  качестве средства концентрации ресурсов на главных направлениях и для  преодоления противоречий между  отраслевым и территориальным планированием. В директивной экономике достигалась  высокая эффективность программно-целевого метода благодаря организационным  возможностям объединения ресурсов и исполнителей. Примерами успешно  реализованных программ являются план ГОЭЛРО, создание атомного оружия, освоение космоса и др.

С 1992 г. плановая система  перестала функционировать как  в частном, так и государственном  секторах. Государственное управление стало опираться на прогнозирование, нормативные акты, но программно-целевое  планирование не утратило свое значение как один из немногих оставшихся инструментов вмешательства государства в  экономику. В настоящее время  разработка целевых комплексных  программ является не только методом  планирования социально-экономического развития, но и средством реализации политики государства. Разрабатываются  федеральные (межгосударственные), региональные, местные целевые программы. Федеральная  программа включает экономические, организационные, правовые и другие мероприятия, направленные на реализацию государством политики в целом по стране или в какой-то сфере деятельности.

Устанавливается перечень приоритетных проблем, подлежащих программной разработке. В него входят:

социальное развитие, включая  повышение экологической безопасности;

поддержка эффективных и  свертывание бесперспективных и  устаревших производств;

развитие инфраструктуры, необходимой для структурных  преобразований;

эффективное использование  ресурсов и сохранение ценного научно-технического потенциала;

сбалансированность производства и платежеспособного спроса;

диверсификация экспортного  потенциала.

В целях обеспечения решения  особо важных общегосударственных  задач федеральным целевым программам может присваиваться статус президентских  программ, инициатором их выступает  Президент РФ. Они отличаются социально-политической значимостью, приоритетностью направлений  развития, высокой готовностью к  реализации. В ряде случаев статус президентской может получить уже  утвержденная программа. Создан Центр  президентских программ Администрации  Президента РФ. Органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ принимают  участие в постановке проблем  и обосновании необходимости  их решения на основе программ под  патронажем Президента РФ. По поручению  Президента РФ Центр проводит экспертизу представленных предложений. Прошедшие  экспертизу предложения направляются Президентом РФ в Правительство  РФ для дальнейшей проработки и реализации.

Перечень целевых программ формируется в соответствии с  прогнозом социально-экономического развития страны, определяемыми приоритетами и в непосредственной связи с  разработкой бюджета на очередной  год.

Первостепенное место  в составе федеральных программ занимает программа социально-экономического развития России как комплексная  система целевых ориентиров и  планируемых государством эффективных  путей и средств их достижения. В программе оцениваются итоги  развития РФ за предыдущий период и  состояние экономики, а также  отражается политика Правительства  РФ по основным направлениям: макроэкономическая, инвестиционная и структурная, аграрная, экологическая, социальная, региональная, внешнеэкономическая.

Программа социально-экономического развития страны разрабатывается на краткосрочную и среднесрочную  перспективу исходя из положений, содержащихся в послании Президента РФ Федеральному Собранию. Она представляется Правительством РФ в Совет Федерации и Государственную  Думу для рассмотрения.

Разрабатываются производственно-экономические, научно-технические, инновационные, социальные, экологические, внешнеэкономические  и другие программы. Каждая программа  содержит определенную информацию:

1. Наименование, период реализации. Органы управления, утвердившие  (одобрившие) программу, дата утверждения.  Основные цели, задачи и мероприятия,  направленные на полное или  частичное решение проблемы. Этапы  и механизм реализации программы.

2. Перечень и стоимость  проводимых научно-исследовательских,  проектно-конструкторских и технологических  разработок. Капитальные вложения  и источники их финансирования.

3. Развитие производства  по выпуску программной продукции.  Доля импортзаменяющей продукции в общем объеме производства.

4. Оценка эффективности,  а также социально-экономических  и экологических последствий реализации программы. 

5. Организация управления  программой и контроля за ходом ее выполнения.

Программа содержит также  паспорт, технико-экономическое обоснование (бизнес-план), предварительную бюджетную  заявку на ассигнования из федерального бюджета для финансирования программы, лист согласования с заинтересованными  министерствами и ведомствами.

Межгосударственная целевая  программа, в которой участвует  Российская Федерация, включает систему  мероприятий с технико-экономическими обоснованиями (бизнес-планом) и предварительную  бюджетную заявку в части обязательств России.

Порядок разработки и реализации федеральных и межгосударственных (в которых участвует Россия) целевых  программ утвержден постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594. Федеральные и межгосударственные программы разрабатываются федеральными органами управления, а региональные — органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления. Законом о федеральном бюджете  ежегодно устанавливается перечень целевых программ, предусмотренных  к финансированию из бюджета РФ.

Основными принципами разработки федеральных целевых программ являются:

1. Реализация положений  государственной стратегии устойчивого  развития, приоритетного решения  экономических, оборонных, научных,  социальных и других важнейших  задач.

2. Обеспечение координации  и согласованности деятельности  участников решения крупномасштабных  федеральных, региональных, отраслевых  проблем.

3. Участие в программе  не только органов государственной  власти и местного самоуправления, но и субъектов экономики, научных  и общественных организаций.

4. Достижение конкретного  конечного результата и получение  необходимого социально-экономичечского эффекта в период от одного до пяти лет.

5. Взаимная ответственность  заказчиков и исполнителей программы.

Проекты программ разрабатываются  в соответствующих министерствах  и регионах и вносятся на рассмотрение в Правительство РФ. Оно может  направить проект в экспертный совет  при Правительстве РФ или отклонить. Утверждаются программы органами как  законодательной, так и исполнительной власти в зависимости от их значимости.  

Разработка программы  включает стадии: отбор проблем; принятие решения о разработке; обоснование  намечаемых мероприятий; экспертиза и  оценка эффективности; утверждение (одобрение); контроль за ходом выполнения.

Инициаторами постановки проблем и обоснования необходимости  их решения программными методами могут  выступать органы законодательной  и исполнительной власти Российской федерации, юридические и физические лица. Отбор проблем для решения на федеральном уровне осуществляется по следующим основным критериям:

значимость для крупных  структурных изменений и повышения  эффективности экономики, отдельных  ее отраслей и регионов, социальной сферы, обеспечение экологической  безопасности;

невозможность комплексного их решения в приемлемые сроки  с использованием рыночного механизма  и необходимость государственной  поддержки;

новизна и высокая эффективность  технических, организационных и  иных мероприятий, необходимых для  широкомасштабного распространения  прогрессивных научно-технических  достижений;

взаимоувязанность программных мероприятий. При обосновании проблем для их решения руководствуются также приоритетами и целями социально-экономического развития, прогнозами общегосударственных потребностей и финансовых ресурсов, результатами анализа экономического, социального и экологического состояния страны, внешнеполитическими условиями.

Инициаторы постановки проблем  направляют в Министерство экономики  РФ, на которое возложено методическое руководство и координация работ  по разработке и реализации программ, предложения, содержащие:

обоснование проблемы и анализ причин ее возникновения, возможные  способы решения и предполагаемый перечень мероприятий, которые необходимо осуществить в сфере науки, техники, производства и реализации продукции (работ, услуг), организационных, трудовых, хозяйственных и правовых отношений  для решения проблемы и возможные  сроки их реализации;

оценку потребности в  финансовых ресурсах и предполагаемые источники их обеспечения;

предварительную оценку ожидаемой  социально-экономической эффективности, соответствия программных мероприятий  экологическим требованиям и  последствий от реализации программы;

перечень возможных государственных  заказчиков и основных исполнителей, сроки и стоимость подготовки программы.

Министерство экономики  РФ совместно с Министерством  финансов РФ и другими заинтересованными  министерствами и ведомствами на основе прогнозов социально-экономического развития страны, приоритетов структурной  политики и анализа представленных материалов подготавливает предложения  по решению данной проблемы программными методами на федеральном уровне и  направляет их в Правительство РФ. Правительство РФ на основе предложений  Министерства экономики принимает  решение о подготовке соответствующей  федеральной целевой программы, сроках и стоимости ее разработки и определяет государственного заказчика  целевой программы. Решение о  разработке межгосударственной программы  принимается Правительством после  заключения соответствующего межгосударственного  соглашения.

Ответственным за разработку и реализацию программы является государственный заказчик. Государственных  заказчиков — координаторов федеральных  целевых программ назначает Правительство  РФ. Ими становятся соответствующие  федеральные министерства и ведомства. Федеральные министерства и ведомства могут выступать государственными заказчиками по отдельным направлениям работ и объектам федерального значения. Государственными заказчиками по территориальным подпрограммам выступают органы исполнительной власти соответствующих субъектов РФ.

Государственный заказчик подготавливает исходное задание на разработку программы, организует и управляет действиями разработчиков, осуществляет управление исполнителями программы после  ее утверждения (одобрения), обеспечивает эффективное использование средств, выделяемых на реализацию программы.

Государственный заказчик путем  конкурсного отбора осуществляет выбор  исполнителей работ, услуг, поставщиков  продукции по каждому программному мероприятию.

В процессе разработки целевой  программы государственный заказчик:  

а) согласовывает с основными  исполнителями программы возможные  сроки выполнения мероприятий, объемы и источники финансирования. По мероприятиям, предусматривающим финансирование из бюджетов субъектов Федерации, местных  бюджетов и внебюджетных источников, подписываются соглашения (договоры) о намерениях между государственным  заказчиком программы и исполнительными  органами, предприятиями и организациями;

б) определяет и согласовывает  с Министерством экономики, Министерством  финансов РФ и другими заинтересованными  министерствами и ведомствами Российской Федерации формы и размеры  государственной поддержки целевой  программы.

Проекты федеральных программ направляются на экспертизу в Экспертный совет при Правительстве РФ или  в другие организации. Главной задачей  Экспертного совета является осуществление  комплексной экспертизы крупных  социально-экономических, научно-технических, инвестиционных программ и проектов, отраслевых и территориальных схем развития и размещения производительных сил, технико-экономических обоснований  и бизнес-планов.

Цена возможной ошибки экспертов чрезвычайно велика, так  как затраты на реализацию каждой программы исчисляются миллионами рублей и иностранной валюты.

В процессе экспертизы анализируются  возможные последствия реализации программы, оцениваются альтернативы, выявляются механизмы привлечения  дополнительных внебюджетных средств. Экспертиза должна установить степень  достаточности системы мер для  эффективного решения задач. Основные критерии оценки федеральной целевой  программы следующие:

приоритетность и социально-экономическая  неотложность

решаемых проблем;

необходимость осуществления  технологической модернизации экономики  и развития экспорта наукоемкой продукции;

невозможность решения обозначенных проблем в приемлемые сроки с  использованием только рыночных механизмов и необходимость государственной поддержки их решения;

высокая эффективность и  значимые социально-экономические  и экологические последствия  реализации;

необходимость привлечения  наряду с централизованными государственными финансовыми ресурсами других источников. 

В случае вынесения экспертным органом отрицательного заключения по объекту экспертизы представленный проект должен быть доработан и представлен на вторую экспертизу. Заключения экспертных органов в части несоблюдения нормативно-правовых положений, международных договоров, государственных стандартов и требований директивных документов являются обязательными для всех юридических и физических лиц. 

Финансирование работ  по проведению экспертизы проводится за счет средств инициаторов разработки программы или средств государственного заказчика, выделяемых на разработку и  реализацию программы.

Государственные заказчики  программ, экспертные органы и органы исполнительной власти субъектов Федерации  могут привлекать на договорной основе для проведения экспертизы проектов программ российских и зарубежных юридических  и физических лиц, являющихся признанными  авторитетами в соответствующих  областях знаний. Заключения таких  экспертов носят рекомендательный характер и используются для повышения  обоснованности принимаемых официальных  заключений по государственной экспертизе.

Согласованный проект программы, пояснительную записку с технико-экономическими обоснованиями (бизнес-планом) и предварительной  бюджетной заявкой государственный  заказчик направляет Министерству экономики  РФ и Министерству финансов РФ. Представляемые материалы должны содержать необходимые  данные для проведения анализа проекта  программы, возможностей ее реализации в предполагаемые сроки, оценки эффективности  и осуществления контроля за ходом ее выполнения.

Министерство экономики  РФ с участием Министерства финансов РФ и с учетом предложений заинтересованных министерств и ведомств, региональных органов государственного управления подготавливает заключение по проекту  программы и предварительной  бюджетной заявки.

С учетом замечаний и предложений  Министерства экономики РФ и Министерства финансов РФ государственный заказчик с разработчиками проводит доработку  проекта программы. Доработка межгосударственной целевой программы, в которой  участвует Российская Федерация, .осуществляется совместно с ответственными разработчиками других стран.

Доработанный проект целевой  программы повторно направляется в  Министерство экономики РФ. В случае положительной оценки Министерство экономики РФ по согласованию с Министерством  финансов РФ представляет проект целевой  программы с предварительной  бюджетной заявкой и заключением  в Правительство Российской Федерации  для рассмотрения и утверждения (одобрения).

Федеральные целевые программы, реализующие важнейшие приоритеты экономической и социальной политики государства, а также межгосударственные целевые программы Правительство Российской Федерации направляет на утверждение (одобрение) в Федеральное Собрание Российской Федерации.

При представлении Правительством РФ программы на рассмотрение в Государственную  Думу одновременно сообщаются сведения:

краткая характеристика федеральной  целевой программы, включая указание целей, основных этапов и сроков их выполнения;

результаты выполнения основных этапов (для переходящих программ):

требуемые объемы финансирования в целом и по годам с указанием  источников;

объемы финансирования за счет средств федерального бюджета  в предстоящем году;

государственные заказчики  программы.

В случае одобрения Федеральным  Собранием РФ межгосударственной целевой  программы и форм участия в  ней Российской Федерации Правительство  РФ или по его поручению орган  государственного управления подписывает  межгосударственную целевую программу.

После утверждения целевой  программы и с учетом объемов  финансирования из федерального бюджета  государственный заказчик на основе заключенных ранее с исполнителями  программы соглашений (договоров) о  намерениях заключает с ними государственные  контракты и обеспечивает исполнителей финансовыми ресурсами.

Реализация целевых программ осуществляется на основе государственных  контрактов (договоров), заключаемых  государственным заказчиком программ со всеми исполнителями в соответствии с порядком подготовки и заключения государственных контрактов (договоров) на закупку и поставку товаров  для федеральных государственных  нужд.

Государственный заказчик может  на контрактной (договорной) основе передавать органам государственного управления, предприятиям, организациям выполнение части своих функций, в том  числе по формированию и размещению заказов на закупку и поставку продукции для государственных  нужд.

Формирование межгосударственной целевой программы, в которой  участвует Российская Федерация, осуществляется государственным заказчиком программы  от Российской Федерации совместно  с ответственными разработчиками зарубежных стран. 

Эффективность мероприятий  программы обосновывается в конкретных проектах с учетом реальной социально-экономической  обстановки. Она имеет социальный, экономический и экологический  аспект. Социальная эффективность проявляется  в улучшении условий жизни  и сохранении здоровья населения, оздоровлении природной среды. Экономическая  эффективность выражается в росте  производства, снижении издержек, экологическая  — в экологически безопасном развитии регионов, предотвращении деградации природных комплексов.

Формы и методы управления целевой программой определяются государственным  заказчиком. Для управления могут создаваться дирекция, координационный совет, специальный фонд и другие органы.

Государственный заказчик ежегодно с учетом выделяемых на реализацию программы финансовых средств уточняет целевые показатели и затраты  на программные мероприятия, механизм реализации программы, состав исполнителей.

Государственный комитет  РФ по статистике организует ежемесячную  статистическую отчетность по реализации утвержденных федеральных и межгосударственных целевых программ по перечню показателей, согласованных с Министерством  экономики РФ. Министерство экономики  РФ с участием Министерства финансов РФ, государственных заказчиков программ, заинтересованных министерств и  ведомств Российской Федерации, органов  исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляет экспертные проверки хода реализации отдельных  целевых программ. При этом обращается внимание на выполнение сроков предусмотренных  программных мероприятий, а также  на целевое и эффективное использование  средств, выделяемых на их реализацию. По результатам проверок подготавливаются предложения для Правительства  Российской Федерации о продолжении  работ и финансировании программ или о их прекращении, уточнении льгот или применении санкций к участникам реализации программ.

Государственные заказчики  программ ежегодно направляют в Министерство финансов РФ доклады о ходе работ  по программам, эффективности использования  финансовых средств. В свою очередь  Министерство экономики РФ и Министерство финансов РФ с участием государственных  заказчиков, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации  представляют в Правительство РФ доклад о ходе реализации федеральных  и межгосударственных целевых программ.