Проблемы формирования местных бюджетов

Помимо обязательных расходов, местные сообщества могут  самостоятельно назначать расходы  при условии, что они не входят в перечень запрещенных, а все  обязательные расходы предварительно были покрыты необходимым объемом  поступлений. К числу таких добровольных расходов можно отнести расходы, связанные с деятельностью местных органов в экономической сфере, дополнительной деятельностью в социальной сфере, расходы по строительству, приобретению зданий, не покрываемые обязательными услугами местных сообществ, обслуживанию финансовых гарантий по погашению займов, полученных частными хозяйствующими субъектами в кредитных организациях для использования в местных интересах. Требование сбалансированности местных бюджетов устанавливает пределы применения добровольных расходов.

Местным органам власти запрещается  производить расходы, противоречащие действующим бюджетным принципам  и бюджетным решениям. Так, запрещены  субсидии религиозным организациям. Однако расходы по поддержанию храмов, находящихся в муниципальной собственности, могут быть профинансированы. Запрещены расходы в интересах частных лиц и организаций за исключением случаев поддержания служб, необходимых для удовлетворения жизненно важных потребностей населения, если частная инициатива в этой сфере недостаточна или отсутствует и если удовлетворение этих потребностей населения входит в компетенцию местного сообщества. Также из местных бюджетов запрещено осуществлять расходы по предметам ведения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации. Если произведенный расход является запрещенным, он может быть аннулирован по решению суда на основании протеста прокурора или жалобы, поступившей от граждан.

Предоставление из местных бюджетов субсидий и субвенций юридическим лицам, не являющимися государственными или муниципальными унитарными предприятиями, бюджетными учреждениями, допускается только в случаях, предусмотренных законами, целевыми программами всех уровней государственной власти, решениями представительных органов местного самоуправления, на условиях и в порядке, которые особо определены правовыми актами органов местного самоуправления. В случаях нецелевого использования субсидий и субвенций, а также в случаях их неиспользования в сроки, устанавливаемые уполномоченными органами исполнительной власти, они подлежат возврату в бюджет.

По действующему законодательству, увеличение расходов органов местного самоуправления, возникшее в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, должно компенсироваться принявшими их органами. При этом такие решения органов государственной власти могут реализовываться органами местного самоуправления только в пределах переданных им в качестве компенсации средств. Но, к сожалению, в действующем законодательстве отсутствует четко установленный механизм передачи средств федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации на финансирование делегирования государственных полномочий. В результате между органами государственной власти и органами местного самоуправления регулярно возникают споры о том, произведена или нет соответствующая компенсация по закону, затрагивающему интересы местных бюджетов. Однако согласно Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления обязаны соблюдать все федеральные законы, независимо от того, произведена необходимая компенсация или нет.

В расходной части  муниципального бюджета предусматривается  создание резервных фондов исполнительных органов местного самоуправления. Размер резервных фондов устанавливается  представительными органами местного самоуправления при утверждении  бюджета на очередной финансовый год. Средства резервных фондов расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году. Порядок расходования средств резервных фондов устанавливается нормативными актами органов местного самоуправления. Исполнительный орган местного самоуправления обязан ежеквартально информировать представительный орган местного самоуправления о расходовании средств резервного фонда.

Текущие расходы местного бюджета не могут превышать объем  доходов местного бюджета. Размер дефицита местного бюджета не может превышать 3% объема доходов местного бюджета  без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации. Поступления из источников финансирования дефицита местного бюджета могут направляться на финансирование исключительно инвестиционных расходов и не могут быть использованы для финансирования расходов на обслуживание и погашение муниципального долга. Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования, а также путем получения кредитов у кредитных организаций.

2. ОСНОВНЫЕ ТИПЫ БЮДЖЕТОВ

Использование бюджета  в качестве инструмента проводимой местными органами власти политики требует  определенной корректировки его  структуры. Так как бюджет является комплексным нормативным актом, произвольно менять его структуру недопустимо. Однако в целях упрощения и повышения эффективности процесса формирования бюджета целесообразно применять специальные управленческие классификации, согласно которым бюджетные доходы и расходы группируются по определенным признакам. Широко распространена классификация, согласно которой в местном бюджете выделяются две составляющие: текущий бюджет и бюджет развития. В текущем бюджете отражаются расходы и доходы органов местного самоуправления, обеспечивающие необходимую, обязательную деятельность, например, расходы на поддержание нормального функционирования муниципального хозяйства и всех его постоянно действующих хозяйственных структур.12

Таблица 1

Примерная структура  бюджета

Необходимо стремиться к тому, чтобы в бюджете текущих  операций объем поступлений превышал расходы. Образующаяся разница участвует в формировании инвестиционного бюджета. Показатель того, насколько муниципальное образование окажется в состоянии достичь этого умелым ведением бюджета текущих операций для отчисления в инвестиционный бюджет, является важной характеристикой финансовых возможностей муниципального образования и свидетельствует о долгосрочной платежеспособности при привлечении займов и кредитов.

К бюджету развития (инвестиционному  бюджету) относятся доходы и расходы, направляемые на совершенствование муниципального хозяйства (расходы на проведение строительных работ и приобретение материального имущества) и инвестиционные отчисления третьим лицам, а также отчисления федерации и субъектов федерации, доходы от продажи имущества, взносы, а также особые операции по финансированию, например, получение и погашение кредитов, отчисления в резервные фонды и изъятия из этих фондов.

Подобная структура, несмотря на определенную степень условности, позволяет четко определять и  корректировать деятельность по основным направлениям развития муниципального хозяйства. Также представляется целесообразным использовать группировку бюджетных статей на средства, направляемые на реализацию собственных полномочий органов местного самоуправления и на средства, направляемые для исполнения государственных полномочий, которые были делегированы вышестоящими органами власти. Хотя подобные группировки не всегда могут применяться в чистом виде, их использование способствует более грамотной организации финансового планирования и бюджетного процесса.

Бюджет должен составляться на основе прогноза социально-экономического развития муниципального образования. Согласно действующему законодательству прогноз долгосрочного социально  экономического развития территории разрабатывается на основе данных социально-экономического развития территории за последний отчетный период, на основе текущего прогноза социально-экономического развития территории до конца базового года и на основе тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год и предшествует составлению проекты бюджета. Изменение прогноза социально-экономического развития территории в ходе составления и рассмотрения проекта бюджета должно вызывать соответствующее изменение основных характеристик проекта бюджета.

Одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год формируется перспективный  финансовый план. План разрабатывается  на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития муниципального образования  и содержит данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета.13

Перспективный финансовый план законодательно не утверждается и составляется в целях:

• информирования представительных органов власти о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы;
• комплексного прогнозирования финансовых последствий реализации проектов программ, законов;
• выявления необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики;
• отслеживания долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер.

Перспективный финансовый план разрабатывается на три года, из которых первый год – это год, на который составляется бюджет, а следующие два года – плановый период, на протяжении которого прослеживаются реальные результаты заявленной экономической политики.

Исходной базой для  формирования перспективного финансового  плана является бюджет на текущий  год. Перспективный финансовый план ежегодно корректируется с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития муниципального образования, при этом плановый период сдвигается на один год вперед. Перспективный финансовый план составляется по укрупненным показателям бюджетной классификации.

Известно три основных типа бюджетов.14

Линейно-объектный (постатейный) бюджет. Наиболее ранний по времени появления подход к составлению бюджета – линейно-объектный или постатейный бюджет остается самым популярным у всех органов власти благодаря точности отчетности и простоте контроля.

В постатейном бюджете  средства распределяются между определенными  статьями или объектами расходов. Расходы на заработную плату, оборудование, канцелярские принадлежности и т.п. рассчитываются на будущий год так, что соответствующая служба имеет лишь ограниченную возможность при наличии обоснования повысить на некоторую сумму величину расходов, предусматривавшихся по данной статье в предыдущем финансовом году. Главное преимущество существующей линейно-объектной бюджетной системы состоит в строгом контроле за деятельностью финансирующих ведомств.

Многие исследователи  отмечают значительные недостатки линейно-объектной  системы, так как в качестве инструмента  управления этот тип бюджета имеет весьма ограниченную применимость, и поэтому обычно используется только совместно с финансовым планом.

В частности, большинство  специалистов отмечают, что такой  бюджет сложно соотнести с целями. Данный подход не предусматривает сравнения затрат и результатов, игнорирует возможные альтернативы проводимой политики, не обеспечивает интеграции функций планирования, разработки бюджета и контроля. Линейно-объектный бюджет инерционен, любые изменения возможны лишь в виде небольших приращений соответствующих показателей предшествующего года.

Поскольку единственным источником информации о будущем  бюджете для местных властей  обычно является бюджет предыдущего  года, а прироста расходной части  бюджета добивалось каждое подразделение, то основой определения того, какие расходные статьи следует урезать, а какие оставить на прежнем уровне, стали бюджетные слушания.

Увеличение бюджетных  статей не обосновывается тем, что тот  или иной департамент повысит  качество своей работы вследствие дополнительных бюджетных вливаний или ухудшит его вследствие урезания бюджета. Фактически любое подразделение всегда может предоставить убедительные доводы в пользу своих требований повысить бюджет в интересах повышения качества работы. Однако разные департаменты обладают разным влиянием. Решающими критериями увеличения статей становятся авторитет и влияние главы соответствующей муниципальной службы, способность организовать поддержку своих требований или тот факт, что представительные органы местного самоуправления могут завоевать симпатии или антипатии избирателей, удовлетворяя или отвергая определенное требование.

Исполнительный  бюджет. Вследствие ограниченности линейно-объектного подхода, приводящего к увеличению расходной части бюджета, в 30-х годах этого столетия был выработан новый управленческий подход к составлению бюджетов.

В соответствии с данным подходом распределение затрат идет по видам деятельности, а не по статьям  расходов. На основе новой концепции  стал применяться операционный анализ – метод, позволяющий сопоставлять элементы цепочки «затраты – процессы предоставления услуг – результаты» с последующей оценкой результата, который оценивается в соответствующих единицах измерения деятельности. Такой бюджет требует больше информации о том, какие используются рабочие процессы, какого качества услуги могут быть обеспечены и по какой стоимости.

Этот подход получил  существенные преимущества перед концепцией линейно-объектного бюджета. Ориентируясь на конкретные задачи управления, исполнительный бюджет помогает органам власти в оценке эффективности работы организаций, переводя категории бюджета в функциональные термины и термины увеличения эффективности исполнения предписанных видов деятельности. На основе измерения затрат рабочего времени, финансовых ресурсов и отношения количества работающих к объему деятельности устанавливаются соответствующие стандарты.15

Однако опыт использования  исполнительных бюджетов показал ряд  недостатков в их применении. Многие бюджетные оценки оказались менее  точными, чем оценки, связанные с  линейно-объектными бюджетами. Для руководства неясны основания предпочтения какого-либо одного вида расходов другому. Не предусматриваются альтернативы, на базе которых можно было бы сделать лучший выбор. Другой сложностью для работников финансовых служб является оценка качества работы. Точному измерению результатов деятельности препятствуют трудности, присущие исполнительному бюджету. Рассчитать объемы государственных закупок и расходы на содержание государственного аппарата довольно легко. Однако объективно и точно измерить результаты работы государственных служб очень сложно. Детализация и категоризация работ с целью выявления единиц их измерения часто затруднительны. Сбор соответствующих данных обычно производится неаккуратно, поэтому данные оказываются ненадежными. Кроме того, система исполнительных бюджетов не ориентирована на решение долгосрочных проблем.