Проблемы совершенствования бюджетного планирования в РФ

В соответствии со ст. 6 БК РФ бюджетный процесс представляет собой регламентируемую законодательством  Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и  иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю над их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и  утверждению бюджетной отчетности. 

Можно выделить следующие  черты бюджетного процесса. 

Во-первых, бюджетный  процесс - это важнейшее направление  финансовой деятельности государства  и муниципальных образований. Аккумулирование, распределение и использование  денежных фондов публичных образований  производится только в процессуальной форме. Бюджетный процесс включает в себя правотворческую (законотворческую) деятельность по подготовке проектов (решений) о бюджете, их рассмотрению и утверждению, составлению, рассмотрению и утверждению отчетов об исполнении бюджетов, организационно-распорядительную деятельность по исполнению бюджетов, деятельность по контролю над исполнением бюджетов. Таким образом, одной из черт бюджетного процесса является многоплановость деятельности, входящей в его содержание. 

Во-вторых, бюджетный  процесс осуществляется строго определенным кругом субъектов, которые получили название участников бюджетного процесса. Каждый из них наделен определенным кругом полномочий, которые реализуются  на одной или нескольких стадиях  бюджетного процесса. Правовое положение  участников бюджетного процесса определяется нормами бюджетного законодательства (разд. V БК РФ). 

В-третьих, бюджетный  процесс разделен на стадии, последовательно  сменяющие друг друга и направленные на решение определенных задач. 

Стадии бюджетного процесса: 

а) составление проектов бюджетов. На этой стадии производится сбор информации о социально-экономическом  состоянии той или иной территории (Российской Федерации, ее субъекта или  муниципального образования), ее потенциале, о потребностях субъектов публичного права в финансировании, о принятых расходных обязательствах государства  и муниципальных образований. На основе собранных сведений прогнозируются возможности аккумулирования денежных средств, а также потребности в их распределении и использовании; 

б) рассмотрение и  утверждение законов (решений) о  бюджете. На данной стадии план аккумулирования, распределения и использования  финансовых ресурсов государства и  муниципальных образований приобретает  юридическую силу, становится обязательным для всех, кому он адресован. Если разработка проектов бюджетов - это прерогатива  высших органов исполнительной власти, то рассмотрение и утверждение бюджетов находятся в исключительной компетенции  органов законодательной (представительной) власти всех уровней. В сущности, право  формировать денежные фонды публичных  образований и определять основные направления их использования принадлежит  народу в лице его представителей в законодательных (представительных) органах власти. При рассмотрении проектов бюджетов согласуются интересы различных политических групп, которые  по-разному видят приоритеты государственного и муниципального развития и соответствующее  этим приоритетам финансирование. Результатом  согласования этих позиций и становится утвержденный закон (решение) о бюджете; 

в) исполнение законов (решений) о бюджете. На стадии исполнения закона (решения) о бюджете основные финансовые планы государства (муниципальных  образований) воплощаются в жизнь; формируются и расходуются доходы на цели, определенные в законе (решении) о бюджете; 

г) составление и  утверждение бюджетной отчетности. Бюджетная отчетность отражает результаты исполнения законов (решений) о бюджете  и необходима для контролирования  правильности формирования, эффективности  и целевого характера использования  бюджетных средств. При этом приоритетное направление контроля над исполнением  бюджета - определение результативности расходования бюджетных средств. В  качестве такого результата выступает  достижение получателями средств бюджетов общественно значимых целей, на которые  были выделены средства. Для этого  разрабатываются и утверждаются целевые показатели деятельности различных  бюджетополучателей. 

Утверждение бюджетной  отчетности, так же как и утверждение  законов (решений) о бюджете, - это  прерогатива органов законодательной (представительной) власти. 

Все стадии бюджетного процесса являются обязательными, время, круг участников, их полномочия и решаемые задачи строго согласованы. 

В-четвертых, бюджетный  процесс урегулирован нормами законодательства. Его правовую основу составляют нормы  Конституции Российской Федерации. Они в первую очередь определяют компетенцию органов государственной  власти различных уровней и муниципальных  образований в бюджетном процессе. Так, в соответствии с п. "з" ст. 71 Конституции Российской Федерации  федеральный бюджет, федеральные  налоги и сборы, а также федеральные  фонды регионального развития находятся  в исключительном ведении Российской Федерации. К полномочиям Правительства  России отнесена разработка и представление  Государственной Думе федерального бюджета и обеспечение его  исполнения, отчета об исполнении федерального бюджета (п. "а" ст. 114 Конституции  Российской Федерации). К компетенции  органов местного самоуправления, в  свою очередь, отнесено самостоятельное  формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов (ст. 132 Конституции  Российской Федерации). Основы бюджетного процесса заложены также в уставах  и конституциях субъектов Российской Федерации, в уставах муниципальных  образований. На основе конституционных норм разработано бюджетное законодательство Российской Федерации, включающее большой массив законодательных актов. Несомненно, главенствующее место в регулировании бюджетных процессуальных правоотношений занимает Бюджетный кодекс Российской Федерации. Третья часть Бюджетного кодекса практически полностью посвящена регулированию бюджетного процесса на федеральном уровне и определению основ бюджетного процесса на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Довольно обширно законодательство субъектов Российской Федерации и муниципальных образований о бюджетном процессе <1>. 

<1> См., например: Закон Республики Карелия от 21 июля 2001 г. N 527-ЗРК "О бюджетном процессе в Республике Карелия"; Закон города Москвы от 10 сентября 2008 г. N 39 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве"; Закон Московской области от 19 сентября 2007 г. N 151/2007-ОЗ "О бюджетном процессе в Московской области"; Закон Забайкальского края от 25 декабря 2008 г. N 87-ЗЗК "О бюджетном процессе в Забайкальском крае". 

Однако помимо законодательства принят объемный массив подзаконных  нормативных правовых актов, регулирующих различные стороны бюджетных  процессуальных правоотношений. Подзаконное  правотворчество в сфере бюджетного процесса является делегированным. Законодатель прямо указывает те случаи, когда  органы исполнительной власти и местные  администрации муниципальных образований  вправе принимать нормативные правовые акты по вопросам бюджетного процесса. Так, в соответствии со ст. 179.1 БК РФ Правительство Российской Федерации  в рамках подготовки проекта федерального закона о федеральном бюджете  наделено правомочием устанавливать порядок формирования и реализации федеральной целевой адресной программы. Во исполнение данной нормы Правительством РФ было принято Постановление от 18 августа 2008 г. N 619 "О формировании и реализации федеральной адресной инвестиционной программы" <1>. 

<1> СЗ РФ. 2008. N 34. Ст. 3928. 

Специфической чертой бюджетного процесса является его повторяемость, цикличность. Бюджетный процесс  проходит последовательно все стадии, после чего начинается заново. Промежуток времени между началом первой стадии бюджетного процесса и завершением  его последней стадии получил  название бюджетного цикла. Бюджетный  цикл в Российской Федерации довольно продолжителен. Он начинается задолго  до очередного финансового года (более  чем за три года) и завершается  в году, следующем за отчетным финансовым годом. Таким образом, бюджетный  цикл длится примерно пять лет. Это обусловлено переходом к системе среднесрочного бюджетного планирования <1>. В его рамках бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одобренных в предыдущем бюджетном цикле основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода. При этом среднесрочный финансовый план может являться прогнозно-аналитическим документом органов исполнительной власти либо утверждается законодательно, получая статус многолетнего (укрупненного) бюджета. 

<1> Концепция реформирования  бюджетного процесса в Российской  Федерации в 2004 -2006 годах, одобрена  Постановлением Правительства Российской  Федерации от 22 мая 2004 г. N 249 // СЗ  РФ. 2004. N 22. Ст. 2180. 

Впервые такой подход был реализован при подготовке проекта  Федерального закона "О федеральном  бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов". Таким образом, работа над федеральным бюджетом-2010 велась уже в 2007 г., за три года до того, как он стал "очередным финансовым годом". 

Бюджетный процесс  в Российской Федерации основан  на определенных принципах: 

а) принцип единства системы бюджетного процесса, заключающийся  в том, что бюджетный процесс  регламентируется едиными нормативными правовыми актами, прежде всего Бюджетным кодексом РФ, состоит из одинаковых стадий на всех уровнях бюджетной системы, означает единство системы органов власти, участвующих в нем; 

б) принцип самостоятельности  публичных образований в осуществлении  бюджетного процесса. Несмотря на единство бюджетного процесса, на каждом уровне бюджетной системы Российской Федерации  он осуществляется самостоятельно. Федеральный  бюджетный процесс осуществляется федеральными органами государственной  власти, другими органами и организациями  федерального уровня. При этом бюджетно-процессуальные правоотношения федерального уровня детально регулируются Бюджетным кодексом рФ. Бюджетный процесс на региональном уровне осуществляется в порядке, который устанавливают органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет лишь общие контуры регионального бюджетного процесса. Аналогично органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют муниципальный бюд Самостоятельность осуществления бюджетного процесса на субфедеральном (региональном и муниципальном уровнях) не безусловна и абсолютна. Ограничивающим условием этого принципа является требование единства бюджетного процесса, что наиболее ярко проявляется на стадии исполнения бюджетов. Одним из важнейших принципов исполнения бюджетов всех уровней является принцип единства кассы. Начиная с 1 января 2010 г. все бюджеты бюджетной системы Российской Федерации будут обслуживаться органами Федерального казначейства. Исполнительные органы субъектов Российской Федерации могут исполнять региональные и муниципальные бюджеты только по соглашению с Федеральным казначейством и лишь при наличии необходимых ресурсов. Конституционный Суд Российской Федерации указал, что единое казначейское исполнение региональных и местных бюджетов не отражается на самостоятельности осуществления ими бюджетного процесса. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2006 г. N 10-П отмечается, что Федеральное казначейство не вправе распоряжаться средствами бюджета субъекта Российской Федерации, определять направления их расходования и санкционировать выплаты с единого счета бюджета субъекта Российской Федерации, причем проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет субъекта Российской Федерации и кассовым выплатам из него с обязательным предоставлением финансовому органу субъекта Российской Федерации отчетности о кассовом исполнении бюджета осуществляется Федеральным казначейством в целях централизованного учета информации о состоянии публичных финансов в целом на основе реализации конституционных полномочий Российской Федерации по финансовому регулированию, обеспечивающему наиболее эффективное функционирование всей бюджетной системы и оптимальную организацию межбюджетных отношений; 

в) принцип среднесрочного бюджетного планирования. Этот важнейший принцип был впервые отражен в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации и закреплен в виде поправок в Бюджетный кодекс РФ, которые были приняты Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации". Суть среднесрочного бюджетного планирования состоит в регулярной разработке среднесрочного (трехлетнего) финансового плана, который может иметь статус законодательного акта или прогнозно-аналитического документа. 

Следует отметить, что  среднесрочное бюджетное планирование применялось в России при составлении  проектов бюджетов и до внесения поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации. При составлении проектов бюджетов использовался среднесрочный прогноз  социально-экономического развития соответствующей  территории. В 90-х годах XX в. была сформирована законодательная база для среднесрочного финансового планирования. 20 июля 1995 г. был принят Федеральный закон N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" <1>. Прогнозы социально-экономического развития предусматривались в составе документации, подготавливаемой вместе с проектом федерального закона о федеральном бюджете и первой редакцией Бюджетного кодекса РФ (ст. 169). 

<1> СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2871. 

Вместе с тем  среднесрочное прогнозирование  подверглось серьезной критике, поскольку на практике его роль в  бюджетном процессе ограничена справочно-информационным сопровождением проекта бюджета  на отдельно взятый год. Во многом это  связано с объективными условиями  и ограничениями бюджетного процесса (недостаточная надежность макроэкономического  прогнозирования, изменения налогового законодательства, наличие крупных "необеспеченных мандатов", зависимость  бюджетных доходов от внешнеэкономических  факторов, а расходов - от проводимых структурных реформ и т.д.). 

Кроме того, имелись  внутренние недостатки складывавшейся практики разработки и реализации среднесрочных  финансовых планов: отсутствие четкой методологии корректировки ранее  одобренных проектировок, оценки устойчивости и рисков, увязки с целями и приоритетами среднесрочной государственной  политики и условиями их реализации, формирования предельных объемов расходов для администраторов бюджетных  средств на трехлетний период <1>.