Территориальные целевые бюджетные фонды

1.Территориальные целевые бюджетные фонды.

Целевые бюджетные фонды - один из элементов бюджетной системы; создаются в бюджетах для направленного финансирования наиболее приоритетных отраслей народного хозяйства, государственных программ или конкретных регионов.

Правовые основы целевых  бюджетных фондов заложены в ст. 17 Бюджетного кодекса РФ. Здесь же даётся правовое определение целевому бюджетному фонду:

Целевой бюджетный фонд - фонд денежных средств, образуемый в  соответствии с законодательством Российской Федерации в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда.

В силу статьи 118 Гражданского кодекса РФ, фондом признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели. Имущество, переданное фонду его учредителями (учредителем), является собственностью фонда. Учредители не отвечают по обязательствам созданного ими фонда, а фонд не отвечает по обязательствам своих учредителей.

Гражданский кодекс РФ фонды  выделяет в качестве юридических  лиц. Исходя из этого, можно выделить следующие характерные признаки фондов:

а) фонды относятся  к некоммерческим организациям;

б) фонды не являются членскими организациями;

в) фонды могут учреждаться  как физическими, так и (или) юридическими лицами;

г) фонды создаются  на основе добровольных имущественных  взносов;

д) фонды должны осуществлять социальные, благотворительные, культурные и иные общественно полезные цели.

Все эти признаки относятся  и к целевым бюджетным фондам РФ, с учётом того, что их учредителями выступают государственные органы или органы местного самоуправления.

Основным признаком  фонда также следует считать  обязательное формирование имущества для реализации уставных целей.

Классификация фондов может  осуществляться по различным признакам. Например, фонды можно различать в зависимости от того, кто является их учредителями. Здесь можно выделить:

1. частные фонды, учрежденные одним физическим лицом или членами одной семьи;

2. корпоративные фонды,  учрежденные одним или несколькими  юридическими лицами - коммерческими и (или) некоммерческими организациями;

3. общественные фонды,  учрежденные физическими лицами, не являющимися членами одной семьи, и юридическими лицами - общественными объединениями;

4. государственные фонды,  созданные решением представительных  органов РФ или представительных органов субъектов РФ;

5. муниципальные фонды,  созданные представительным органом  местного самоуправления

Что касается целевых  бюджетных фондов, то они относятся  только к четвёртой и пятой группам.

Деятельность некоторых  фондов регулируется специальным законодательством. Так, правовой статус и деятельность негосударственных пенсионных фондов определяется Федеральным законом от 07.05.98 N 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах».

Целевые бюджетные фонды  создаются на федеральном уровне в силу федерального закона о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год. Положения об этих фондах устанавливаются Правительством Российской Федерации. Возможно создание аналогичных фондов на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований.

В качестве источников формирования целевых бюджетных фондов рассматривают специальные налоги, средства бюджета, целевые государственные займы, казначейские векселя и т.д. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда.

Помимо этого, одной  из особенностью целевых бюджетных  фондов является то, что на них не распространяется принцип общего (совокупного) покрытия расходов, устанавливаемый в статье 35 Бюджетного кодекса РФ. В силу данного принципа, все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации. То есть, расходы целевых бюджетных фондов носят целевой характер. Доходы целевых бюджетных фондов учитываются в составе доходов бюджетов обособленно по ставкам, установленным налоговым законодательством Российской Федерации, и распределяются между федеральными целевыми бюджетными фондами и территориальными целевыми бюджетными фондами по нормативам, определенным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Расходы и доходы целевых  бюджетных фондов включаются в состав показателей, представляемых для рассмотрения и утверждения в проекте закона (решения) о бюджете на предстоящий финансовый год. Ежегодно не позднее 1 июня текущего года Правительство Российской Федерации представляет в Государственную Думу и Счетную палату Российской Федерации отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в форме федерального закона. Одновременно с отчетом об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в Государственную Думу вносятся отчеты об исполнении бюджетов федеральных целевых бюджетных фондов.

Необходимо отметить, что бюджетная система Российской Федерации находится в стадии реформирования, что обуславливает постоянную её изменчивость, в том числе и по целевым бюджетным фондам. Законодатель не пришёл к какому-то единообразию в данном вопросе, но тем не менее, прослеживается чёткая тенденция к отказу от функционирования целевых бюджетных фондов и переходу к программно-целевому методу бюджетного планирования и финансирования, суть которого будет раскрыта далее.

Назначение целевых  бюджетных фондов, их роль.

Из определения, данного  целевым бюджетным фондам выше, можно  заключить о том, что целевые бюджетные фонды имеют целевое назначение, то есть, их расходование направлено на достижение определённых экономических, социальных, благотворительных, культурных и иных общественно полезных целей. Для того, чтобы лучше понять суть вопроса, необходимо рассмотреть примеры функционирования некоторых целевых бюджетных фондов РФ.Среди функционирующих целевых бюджетных фондов за последние 10 лет, можно выделить (по состоянию на 1 января 2005 года все целевые бюджетные фонды упразднены):

1. Федеральный дорожный  фонд Российской Федерации (упразднён с 1 января 2001 года);

2. Федеральный экологический  фонд Российской Федерации (упразднён  с 1 января 2001 года);

3. Федеральный фонд  Министерства Российской Федерации  по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации (упразднён с 1 января 2001 года);

4. Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства  водных биологических ресурсов (упразднён с 1 января 2001 года);

7. Государственный фонд  борьбы с преступностью (упразднён  с 1 января 2001 года);

9. Фонд Министерства  Российской Федерации по атомной энергии (упразднён с 1 января 2005 года);

10. Федеральный фонд  воспроизводства минерально-сырьевой  базы (упразднён с 1 января 2001 года);

11. Федеральный фонд  восстановления и охраны водных  объектов (упразднён с 1 января 2001 года);

12. Фонд контрольно-ревизионных  органов Министерства финансов  Российской Федерации (упразднён с 1 января 2001 года);

13. Фонд по охране  озера Байкал (упразднён с 1 января 2001 года);

14. Другие целевые бюджетные  фонды.

Так чем же была вызвана  необходимость образования перечисленных выше целевых бюджетных фондов?

Чтобы понять это, рассмотрим основы деятельности некоторых целевых  бюджетных фондов.

Федеральный дорожный фонд Российской Федерации

Законодательные основы образования дорожного фонда  РФ заложены в Законе РФ от 18 октября 1991 года № 1759-I «О дорожных фондах в Российской Федерации» (утратил силу). Закон предусматривал образование финансовых ресурсов для содержания и устойчивого развития сети автомобильных дорог общего пользования (внегородских автомобильных дорог) и определяет общие правовые основы создания дорожных фондов соответствующих органов государственной власти, назначение и использование этих фондов, источники средств, поступающих в них.

В п. 1 статьи 1 указанного закона определялось, что на территории Российской Федерации финансирование затрат, связанных с содержанием, ремонтом, реконструкцией и строительством автомобильных дорог общего пользования, осуществляется за счет целевых бюджетных средств (за исключением налогов, собираемых на территориях закрытых административно-территориальных образований), концентрируемых:

- в Федеральном дорожном  фонде Российской Федерации;

- в дорожных фондах  субъектов Российской Федерации.

Средства Федерального дорожного фонда Российской Федерации  и территориальных дорожных фондов имели специальное назначение и не подлежали изъятию или расходованию на нужды, не связанные с содержанием и развитием автомобильных дорог общего пользования. Средства Федерального дорожного фонда Российской Федерации направлялись на финансирование содержания, ремонта, реконструкции и строительства автомобильных дорог общего пользования, относящихся к федеральной собственности, а также затрат на управление дорожным хозяйством.

Из указанного фонда  могли выделяться субвенции и  дотации для выравнивания уровня развития сети автомобильных дорог общего пользования на территории Российской Федерации, относящихся к собственности субъектов Российской Федерации. Размер субвенций и дотаций, а также нормативы отчислений от зачисляемого в Федеральный дорожный фонд Российской Федерации федерального налога на пользователей автомобильных дорог ежегодно устанавливались федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. При этом расчет субвенций и дотаций субъектам Российской Федерации осуществлялся с учетом ставки федерального налога на пользователей автомобильных дорог.

Средства Федерального дорожного фонда Российской Федерации  и территориальных дорожных фондов могли направляться на финансирование работ по приведению в нормативное состояние связывающих населенные пункты автомобильных дорог, которые по своему назначению относятся к автомобильным дорогам общего пользования и приемка которых в сеть автомобильных дорог общего пользования предусмотрена утвержденными в установленном порядке перечнями.

Порядок образования  и использования Федерального дорожного  фонда Российской Федерации был утверждён Постановлением ВС РФ от 23.01.1992 года № 2235-I. Доходная часть Фонда формировалась за счет поступающих в него:

- федерального налога  на реализацию горюче-смазочных материалов (в денежном исчислении);

- 25 процентов налога  на пользователей автомобильных  дорог;

- акцизов с продажи  легковых автомобилей в личное  пользование граждан;

- федерального и территориального  налогов на реализацию горюче-смазочных материалов, налога на пользователей автомобильных дорог, налога на приобретение автотранспортных средств (кроме приобретаемых гражданами в личное пользование), налога на владельцев транспортных средств, уплачиваемых в городах Москве и Санкт-Петербурге, а также недоимок и штрафов, взыскиваемых за неуплату указанных налогов в этих городах;

- недоимок по акцизам  с продажи легковых автомобилей  в личное пользование граждан, федеральному налогу на реализацию горюче-смазочных материалов и 25 процентов недоимок по налогу на пользователей автомобильных дорог;

- штрафов за неуплату  акцизов с продажи легковых  автомобилей в личное пользование  граждан, федерального налога  на реализацию горюче-смезочных  материалов и 25 процентов от суммы штрафов за неуплату налога на пользователей автомобильных дорог;

- сбора (в случае  его введения Правительством  Российской Федерации) за проезд  по автомобильным дорогам России  транспортных средств иностранных государств;

- средств из других  источников (включая ассигнования  из республиканского бюджета Российской Федерации).

Федеральный экологический  фонд Российской Федерации

Федеральный экологический  фонд Российской Федерации был образован  на основании Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» для решения неотложных природоохранных задач, восстановления потерь в окружающей природной среде, компенсации причиненного вреда и других природоохранных задач. Федеральный экологический фонд Российской Федерации являлся самостоятельным государственным внебюджетным учреждением, обладал правами юридического лица, имел самостоятельный баланс, расчетный, валютный и иные счета, печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и своим наименованием. Фонд находился в г. Москве.

Федеральный экологический фонд Российской Федерации взаимодействовал с экологическими фондами республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга, местными экологическими фондами в целях реализации федеральных и иных экологических программ и проектов.