Шляхи реформування мiжбюджетних вiдносин в Украни

5.   Диспропорції  співвідношення обсягів першого і другого кошика доходів місцевих бюджетів. 

Обсяг трансфертів, які має змогу отримати місцевий бюджет, залежить від того, скільки  зібрано коштів (доходів місцевого  бюджету), що враховуються при визначенні трансфертів. Відповідно, доходи місцевих бюджетів поділяються на дві групи, згідно статей 64 і 69 Бюджетного кодексу України (табл. 2): 

–        доходи, які враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів (перший кошик), або закріплені доходи, із них  найбільшу питому вагу займають податок на доходи фізичних осіб та єдиний податок для суб’єктів малого підприємництва; 

–        доходи, що не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів (другий кошик), або власні доходи, із них найбільшу питому вагу займають плата за землю, податок з власників транспортних засобів. 

Таблиця 2  

Доходи місцевих бюджетів у 2007-2008 роках

Вид надходжень 

2007 рік 

2008 рік 

Всього, млн грн. 

У % до загальної  суми 

Всього, 

млн грн. 

У % до загальної  суми 

Перший кошик, 

у т.ч. 

Податок з доходів фізичних осіб 

34782 

76 

45896 

76 

Єдиний податок  для СМП 

1593 

4 

1854 

3 

Другий кошик, 

у т.ч. 

Податок з власників  транспортних засобів 

1355 

3 

1558 

3 

Плата з землю 

3889 

9 

6681 

11 

Інші податки  та збори 

3985 

8 

4197 

7 

ВСЬОГО 

45600 

100 

60200 

100 
 

Джерело: Державна податкова адміністрація України 

В основу такого розподілу доходних джерел покладається принцип, що найвагоміші доходні  джерела впливають на обсяг трансфертів  – чим більше надходження від  них, тим менше трансфертів може бути отримано. З одного боку, це зменшує утриманські настрої місцевих бюджетів відносно державного, але з іншого – не створює зацікавленості місцевих органів у збиранні податків на доходи фізичних осіб та інших надходжень із першого кошика. Складається ситуація, коли зусилля місцевих органів з активізації економічної діяльності в регіонах щодо підвищення рівня зайнятості та відповідно збільшення надходження податку з доходів фізичних осіб до місцевого бюджету призводять до зниження обсягу дотації вирівнювання або збільшення суми коштів, що мають бути перераховані з місцевого до державного бюджету. 

Слід також  вказати на значне переважання обсягу податків та зборів із першого кошика. Їхня частка складає понад 80 % обсягу загального фонду місцевих бюджетів. Відповідно низькою є частка дохідних джерел місцевих бюджетів із другого кошика, якими місцеві органи влади можуть розпоряджатися самостійно, виходячи з пріоритетів розвитку адміністративно-територіальної одиниці. Включення плати за землю та податку з власників транспортних засобів до доходів місцевих бюджетів, які не враховуються при визначенні трансфертів (другого кошика), є позитивним у тому сенсі, що це дає змогу місцевим органам нарощувати свої фінанси за рахунок власних зусиль та активізації економічної діяльності на підпорядкованій території. Надходження таких вагомих податків дають змогу виконувати місцевим органам влади функції щодо надання населенню житлово-комунальних послуг, здійснення видатків на благоустрій місцевості. І навпаки, значне переважання частки доходів першого кошика вказує на недостатність власних доходів місцевих бюджетів для виконання органами місцевого самоврядування покладених на них функцій і завдань, на незацікавленість місцевих органів у збільшені надходжень від податків та зборів, а також є критерієм неможливості довгострокового прогнозування економічного розвитку території. 

6.  Неефективна  децентралізація бюджетної системи. 

Підвищення ефективності процесу формування видаткової частини  місцевих бюджетів та децентралізація  управління бюджетними коштами визначені  як один із способів перетворення місцевих бюджетів на ефективний інструмент соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць[6]. Бюджетна децентралізація передбачає, з одного боку, визначення раціональних обсягів і структури бюджетних повноважень, з іншого – повне їх забезпечення ресурсною базою.  

Засади міжбюджетних відносин між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань (бюджетами місцевого самоврядування), а також між міським бюджетом міста обласного (республіканського АР Крим) значення, міста Севастополя та бюджетами  адміністративно підпорядкованих йому міст, селищ, сіл, крім бюджетів місцевого самоврядування, трансферти до яких визначаються законом про Державний бюджет України на наступний рік, визначені законодавчо з 2004 року[7]. Тим самим було забезпечено подальшу децентралізацію бюджетної системи. Однак, трансферти містам та районам обчислюються безпосередньо на центральному рівні. Це, в свою чергу, послаблює позиції обласного рівня у контролі за формуванням та використанням фінансових ресурсів на районному рівні. Більш-менш самостійними у схваленні бюджету є області та міста обласного значення, натомість бюджети місцевого самоврядування є залежними від району (юридично від районної ради, фактично від районної адміністрації). 

Спостерігаються розбіжності у тлумаченні понять „міжбюджетні відносини” у Бюджетному кодексі України (2001) та Законі України  „Про міжбюджетні відносини між  районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань” (2004) – у згаданому Законі поняття „міжбюджетні відносини” між бюджетами районів та місцевого самоврядування зведені винятково до „міжбюджетних трансфертів” (ст. 1 і ст. 3), натомість Бюджетний кодекс тлумачить їх як будь-які відносини між бюджетами держави, АР Крим та бюджетами місцевого самоврядування.  

Незважаючи на наявність в Україні близько 12 тисяч місцевих рад, необхідно розглянути можливість і загальні принципи встановлення прямих відносин між державним бюджетом та бюджетами місцевого самоврядування, з тим, щоб позбавити район надмірних управлінських важелів впливу на бюджетний процес та перерозподіл фінансових ресурсів. Питання подальшої децентралізації бюджетної системи є також важливим у зв’язку з актуалізацією необхідності проведення адміністративно-територіальної реформи – об’єднання декількох фінансово слабких громад у єдину дозволить зменшити видатки на утримання управлінського апарату і збільшить обсяги коштів на поточні потреби, що у свою чергу спростить механізм встановлення прямих фінансово-бюджетних відносин між державою та громадами. 

2.     Рекомендації щодо вирішення  проблем міжбюджетних відносин. 

Організація системи  міжбюджетних відносин в умовах обмеженості  бюджетних ресурсів на всіх ланках управління повинна будуватися на таких принципах:  

·        відповідності потреб можливостям  мобілізації коштів – як із власних  джерел, так і з переданих закріплених  джерел та міжбюджетних трансфертів; 

·        співпадіння користувачів послуг у  соціальній сфері, платників податків та зборів на їх фінансування та тих, хто схвалює рішення про надання таких послуг (в особі виконавчих або представницьких органів влади); 

·        досягнення оптимального співвідношення між власними, закріпленими коштами  і трансфертами з метою зацікавлення місцевих органів влади активізувати економічну діяльність, сприяти збільшенню об’єктів оподаткування та податкової бази, встановлення чіткої межі між незалежністю і утриманством, між фінансовою самостійністю місцевих бюджетів та реальною потребою у державних коштах на основі зацікавленості місцевих органів у результатах активізації економічної діяльності на підвідомчій території. 

Реформування  системи міжбюджетних відносин повинно  передбачати реалізацію окремих  заходів за наступними цілями: 

1.     З метою встановлення відповідності  між видатками та доходами  місцевих бюджетів:  

–        активізувати економічну та господарську діяльність місцевих органів влади  на підвладній території з метою  збільшення частки власних та закріплених  джерел доходів у місцевих бюджетах і зменшення частки трансфертів, а також збільшення загалом кількості регіонів, які не потребують трансфертів із державного бюджету; 

–        запровадити державні гарантії фінансового  забезпечення виконання делегованих  повноважень місцевими органами влади;  

–        покласти в основу політики фінансового  вирівнювання критерій зацікавлення бюджетів-донорів  віддавати кошти, залишаючи певну  частку сум перевиконання доходів  у розпорядженні місцевих органів  влади. 

2.     З метою удосконалення Формули розподілу обсягів міжбюджетних трансфертів: 

–        внести зміни до Формули розподілу  обсягу міжбюджетних трансфертів щодо використання індексів відносних видаткових потреб, які дозволять враховувати  місцеві особливості розвитку – зокрема, щільність проживаючого населення, рівень екологічного забруднення; 

–        спростити показники та окремі формули, що використовуються при обрахунку  міжбюджетних трансфертів; 

–        встановити мораторій на внесення змін до формули упродовж одного бюджетного року. 

3.     З метою раціоналізації структури  трансфертів: 

–        забезпечити пріоритетність надання  цільових субвенцій, збільшити частку субвенцій на соціально-економічний  розвиток, сформувати механізм запровадження  конкурсних процедур фінансування місцевих програм;  

–        застосовувати вибірковий механізм фінансування окремих проектів, ініційованих місцевими органами влади, з наданням переваги тим, які спроможні найшвидше  дати економічний ефект і відповідно, сприяти розвитку інших місцевостей. 

4.     З метою упорядкування механізму  забезпечення соціальних видатків: 

–        встановити жорстку відповідність  між фінансуванням видатків, які  спрямовані на вирішення питань місцевого  значення і не враховуються при розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів, і обсягом власних доходів місцевих бюджетів. Інші видатки доцільно фінансувати за рахунок закріплених доходів місцевих бюджетів та міжбюджетних трансфертів, що дозволить уникати зустрічних фінансових потоків і посилити контроль за використанням коштів та наданням трансфертів; 

–        покласти в основу бюджетного вирівнювання нормативи соціальних стандартів надання  громадянам послуг; 

–        ініціювати внесення змін до Бюджетного кодексу України: у ст. 86, ч. 1 замінити „соціальних послуг” (пункт 1) і „основних соціальних послуг” (пункт 2) на словосполучення „громадських послуг”, у ст. 98, ч. 3, пункт 2) замінити „споживачів соціальних послуг” на „споживачів громадських та соціальних послуг”. 

5.      З метою заохочення територіальних громад до наповнення бюджетів, передусім у частині доходів, які не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, і збільшення частки видатків, які враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів:  

–        встановити частку відрахувань від надходжень з податку на доходи фізичних осіб до другого кошика доходів місцевих бюджетів; 

–        включити до переліку видатків першого  кошика видатки на соціальний захист, соціальне забезпечення, культурно-мистецькі  та спортивні заходи, а також видатків на утримання об’єктів соціальної інфраструктури, що переходять у комунальну власність.