Розвиток бюджетного менеджменту

Загальні параметри фіскальної політики (структура податкових і митних надходжень, роль і значення різних видів податків та мита у формуванні доходів бюджетів різних рівнів, співвідношення окремих прямих і непрямих податків тощо) залежать передусім від стану доходів платників (юридичних і фізичних осіб). У разі коли у структурі ВВП переважають особисті доходи, тобто доходи корпорацій і населення (такі тенденції спостерігаються у США, Канаді й Великобританії), найвагомішу роль у формуванні податкових надходжень відіграють прямі податки - корпоративний та податок на доходи громадян. Непрямі податки відіграють значну роль тоді, коли в державній фіскальній політиці робиться акцент на подальшому вирівнюванні доходів різних секторів економіки, передусім особистих доходів громадян, а також на забезпеченні дотримання високих соціальних стандартів. Крім того, структура фіскальної системи залежить від історичних особливостей розвитку конкретної країни¹³.

У країнах зі слаборозвиненими економіками або економіками, що розвиваються, через недостатність доходів платників основна роль у структурі бюджетних надходжень відводиться непрямим податкам (податок на додану вартість, акцизи, і ввізне й вивізне мито).

Формування бюджетних  доходів в Україні відбувається за багатоканальною системою "зверху вниз", тому характеризується високою  концентрацією ресурсів у державному бюджеті з подальшим їх перерозподілом. Такий механізм має недоліки і найбільше проблем виникає при розподілі функцій між різними ланками бюджетів та виконанні власних і делегованих повноважень органами влади. Передані повноваження повинні фінансуватися за рахунок коштів державного бюджету або шляхом віднесення до місцевого бюджету загальнодержавних податків. Кошти на виконання власних повноважень органи місцевої влади можуть накопичувати із призначених для них власних джерел доходів¹⁴.

У практиці менеджменту  бюджетних доходів значною проблемою є надмірний вплив позаекономічних чинників. Погоджуємося з думкою академіка В. Гейця стосовно того, що не лише при плануванні, а й навіть при виконанні дохідної частини бюджету державні органи влади виходять не тільки з реальних розрахунків і приписів, а недосконалість і нестабільність податкового законодавства сприяють розширенню впливу на цей процес політичних, корпоративних та інших факторів¹⁵.

Оскільки переважну  більшість надходжень забезпечують податкові й митні платежі, логічною буде гіпотеза, що вдосконалення механізму бюджетного менеджменту доходів неможливе без оптимізації податкового й митного адміністрування (фіскального адміністрування).

Проблемні питання вдосконалення  механізмів фіскального адміністрування  перебувають у полі зору дослідників різних країн, у тому числі розвинутих, оскільки ефективність фіскального адміністрування є одним із ключових чинників результативності й ефективності бюджетного менеджменту. Проте, на жаль, у вітчизняній науково-методичній літературі дуже бракує системних розробок, присвячених дослідженню проблематики подальшого розвитку фіскального адміністрування та його елементів.

Фіскальне адміністрування, тобто свідоме управління діями  платників податків і мита у процесі  реалізації фіскальної політики, здійснюється з моменту виникнення фіскального інституту. Перші літературні згадки про зусилля державного апарату щодо оптимізації процесів справляння податків знаходимо ще у працях доби середньовіччя¹⁶. Помітного розвитку механізми справляння податків і мита набули в часи зародження економічної науки (виникли фінансові санкції за недотримання правових вимог, запроваджуються різні види відповідальності за несплату податку, неподання або невчасне подання податкових і митних декларацій).

На думку відомого вченого-фінансиста В. Андрущенка, фіскальне адміністрування — це процес управління людьми й подіями у сфері оподаткування через ієрархічно структуровані рішення представницьких політичних органів та дії виконавчо-владних установ¹⁷. Згідно з позицією дослідника на категоріальному рівні фіскальне адміністрування поєднує ознаки політики, науки й мистецтва. Фіскальне адміністрування — державна політика в розумінні дій владних і управлінських структур, із допомогою яких наявні фінансові ресурси в певних пропорціях розподіляються через механізм оподаткування між приватним і публічним секторами економіки, між державою й населенням, а уряд за рахунок податків реалізує свої функції. Фіскальне адміністрування — наука, що формулює принципи ефективного управління податковою системою за даних соціально-економічних умов і суспільно-політичних обставин, оцінює податкову систему у світлі певних теоретичних критеріїв. Фіскальне адміністрування — мистецтво в усьому, що стосується успішного забезпечення з боку причетних до оподаткування державних діячів, службовців і спеціалістів реалізації податкової політики шляхом проведення адекватних рішень через органи законодавчої представницької влади (що в умовах плюралістичної демократії може бути проблемою) та функціонування податкової системи на основі професійних знань, досвіду й високої виконавської майстерності¹⁸.

У методологічному плані  в центрі системи знань фіскального  адміністрування є не самі податки, а люди як "суб'єкти мотивацій, процедур, технологій професійної діяльності... у прийнятті рішень, збиранні податків і здійсненні податкової політики"¹⁹. Іншими словами, фіскальному адмініструванню природно притаманний антропологічний метод, дослідження за яким дає змогу зрозуміти (встановити) мотивації індивідів або їхніх спільнот і пояснити (обґрунтувати) поведінку конкретних суб'єктів податкових відносин.

Отже, між фіскальним адмініструванням і менеджментом бюджетних  доходів існує відмінність. Ми виходимо з того, що в центрі вивчення фіскального адміністрування є люди, а в центрі вивчення менеджменту бюджетних доходів — ще й механізми (процедури) ухвалення та виконання певних рішень. Ці механізми пов'язані передусім із розвитком загальної методології управління доходами, що базується як на результатах і особливостях людської діяльності, так і на динаміці розвитку інформаційно-комунікаційних технологій.

Фіскальне адміністрування  здійснюється системою відповідних  фіскальних органів, на які покладено  функції забезпечення адміністративно-розпорядчої діяльності щодо практичної організації процесу забезпечення бюджетних надходжень (податкові інспекції та адміністрації, органи митної та контрольно-ревізійної служби тощо).

Підтримка на належному  рівні процесу фіскального адміністрування потребує здійснення певних витрат. До їх складу традиційно включають витрати на і оплату праці працівників фіскальних органів (податкової та митної служб, органів податкового контролю), на реалізацію різноманітних заходів (інформаційно-аналітичних, контрольно-моніторингових, науково-освітніх тощо). Забезпечення функціонування системи фіскального адміністрування залежить від загальної стратегії і тактики у сфері бюджетно-податкового регулювання, які залежать від основних цілей і завдань соціально-економічної політики держави.

Викликає інтерес питання про основні чинники, що визначають ефективність фіскального адміністрування. Зокрема, В. Мельник виділяє такі: звички і правила, напрями управлінської діяльності, стратегія і тактика, психологія особи Й людський фактор, організаційна система²⁰. В. Андрущенко з використанням камералістичного підходу дійшов висновку про основоположність таких чинників: знання, правосвідомість, дисципліна, морально-етичні якості всіх учасників процесу²¹. А. Сігайов зазначає, що на адміністрування податків впливають майнова поляризація суспільства, політична нестабільність, структурні чинники, які сприяють ухиленню від сплати податків (наприклад, рівень урбанізації, частка сільського господарства, зовнішньоторговельна відкритість тощо)²². На загальні параметри фіскального адміністрування впливають наявність необхідних ресурсів для модернізації фіскального процесу, а також рівень професійної підготовки персоналу фіскальних органів. В умовах України додається ще один чинник — спроможність фіскальних органів виконувати актуальні завдання фіскальної політики, що часто залежить від політичного впливу й корупційних проявів. Отже, розвиток методології фіскального адміністрування має бути спрямовано на мінімізацію суб'єктивних складових на рівні виконання законодавства, що забезпечує бюджетні надходження. Результативність фіскального адміністрування залежить також від загального стану розвитку методології збору, обробки, узагальнення й інтерпретації даних про платників, обсяги й терміни виникнення їхніх зобов'язань перед бюджетами різних рівнів. Перспективним напрямом оптимізації фіскального адміністрування є широке застосування інформаційно-комунікаційних технологій, у тому числі перехід на електронну форму виконання зобов'язань перед бюджетом і подання звітності. Доцільні подальша розробка й поширення непрямих методів аналізу інформації про результати діяльності платників.

Фіскальне адміністрування  пов'язано з поняттям фіскальної девіації, піл якою ми розуміємо  неправомірне ухилення платника від виконання правового припису, закріпленого в законодавчих актах із питань бюджетних доходів. Платники ухиляються від виконання зобов'язань перед бюджетом із таких головних причин: по-перше, зважаючи на масовість порушень, сподіваються на уникнення відповідальності; по-друге, прийняття рішень за правилами більшості створює об'єктивні передумови для податкової дискримінації та спонукає постраждалих платників до ухилення від участі у фінансуванні суспільних витрат із міркувань як соціальної справедливості, так і економічної ефективності.

На наш погляд, "інституційною  платформою" вдосконалення механізмів менеджменту бюджетних надходжень має стати досягнення політичної та макроекономічної стабільності, підвищення рівня довіри суспільства і громад до державної політики, радикальне збільшення виробництва валового продукту в реальному секторі економіки, створення економіко-правового середовища, сприятливого для легальної економічної діяльності, завершення податкової реформи, у реалізації якої було б досягнуто оптимальних співвідношень різних макроекономічних і фіскальних показників.

Інша складова стадії виконання — виконання бюджету  за видатками — в основному  реалізується через фінансування різноманітних  бюджетних програм, які передбачають вжиття певних заходів, спрямованих на виконання державою або місцевими громадами закріплених функцій. Значною проблемою застосування бюджетних програм у процесі виконання бюджету за видатками є дублювання у програмах окремих положень, що передбачають фінансування схожих заходів із різних джерел (або за рахунок різних розпорядників). Виникла можливість як "перефінансування" (фінансування одного заходу за рахунок різних програм), так і "недофінансування" (коли розпорядники намагалися "перекласти повноваження та відповідальність" щодо фінансування заходу один на одного) окремих заходів у межах "схожих" бюджетних програм. Це ускладнило процес моніторингу виконання програм та оцінку ефективності бюджетних видатків. До того ж майже не розроблені питання міжпрограмної узгодженості цілей, завдань і заходів, які реалізуються за окремими програмами.

Ще однією проблемою  є низька якість "змістовного  наповнення" багатьох програм, або, за влучним виразом В. Гейця, "низька змістовна якість програм" . Це спричинено слабким науково-методологічним забезпеченням процесу розробки конкретних параметрів бюджетних програм, практично повною відсутністю методик прогнозування наслідків реалізації тих чи інших заходів як поодинці, так і в сукупності (у межах програми).

Дається взнаки й невідпрацьованість окремих елементів методології формування та виконання бюджетних програм. Не можна визнати адекватною систему моніторингу реалізації програм, яка не передбачає здійснення фактичного аналізу досягнення конкретного результату (або ефекту) відразу ж після здійснення бюджетних витрат. Інколи при оцінці програм органам влади вищого рівня подається перекручена чи недостовірна інформація або "оціночна інформація", отримана на основі "бачення" проблематики конкретним розпорядником.

Таким чином, під бюджетною ефективністю слід розуміти сукупність ефектів, яку здатна приносити суспільству, державі та економіці обрана органами влади бюджетна політика, що проявляється як результат бюджетного процесу. Бюджетна ефективність може бути кількісно виражена як відношення результатів, досягнутих завдяки реалізації бюджетних програм, до бюджетних витрат.

Оскільки переважну  більшість надходжень забезпечують податкові та митні платежі, логічною буде гіпотеза, що вдосконалення механізму  бюджетного менеджменту доходів неможливе без оптимізації податкового й митного адміністрування (фіскального адміністрування).

На наш погляд, "інституційною  платформою" вдосконалення процедур і технологій бюджетного менеджменту має стати досягнення політичної та макроекономічної стабільності, підвищення рівня довіри суспільства і громад до державної політики, радикальне збільшення виробництва валового продукту в реальному секторі економіки, створення економіко-правового середовища, сприятливого для легальної економічної діяльності, завершення податкової реформи, у реалізації якої були б досягнуті оптимальні співвідношення різних макроекономічних і фіскальних показників.

У подальшому мають бути виконані дослідження щодо розробки методології оперативної зміни  параметрів бюджетного менеджменту під впливом циклічності економічного розвитку.

Література:

1. Загородній А.Г., Вознюк Г.Л. Фінансово-економічний словник. — К..: Знання, 2007.

2. Румянцева Е.Е. Новая зкономическая знциклопедия. — 3-є изд. — М.: Инфра-М, 2008. — С. 352.

3. Федосов В., Опарін В., Льовочкін С. Фінансова реструктуризація в Україні: проблеми і напрями: Моногр. / За ред, В. Федосова. - К.: КНЕУ, 2002. — С. 15.

4. Галушка Є.О. Бюджетний менеджмент: Навч.-метод, посіб. — Чернівці: Книги, 2007. С. 25, 26.

5. Саймон Г.А. Адміністративна поведінка: Пер. з англ. — К.: Артек, 2001, — С. 12, 46.

6. Токвиль А. Демократия в Америке: Пер. с франц. / Предисл. Г.Дж. Ласки. — М.: Весь Мир, 2000. - 560 с.