Розвиток бюджетного менеджменту

РОЗВИТОК БЮДЖЕТНОГО МЕНЕДЖМЕНТУ

В УКРАЇНІ

В українській економічній  літературі проблематика бюджетного менеджменту представлена дуже незначною кількістю праць. Поняття "бюджетний менеджмент" у енциклопедичних виданнях та словниках майже не трапляється. Так, автори відомого "Фінансово-економічного словника"¹ наводять визначення понять "менеджмент", "менеджмент фінансовий", "менеджмент податковий", "менеджмент інвестиційний", "менеджмент вартісний" тощо, але визначення поняття "бюджетний менеджмент" відсутнє.

Бюджет є важелем  регулювання економічного життя  суспільства, тобто від ефективності виконання бюджетних рішень залежить ефективність бюджетної політики, а відтак — і результативність бюджету як особливої форми реалізації державної політики.

Нині система бюджетного менеджменту, на жаль, є малоефективною, зокрема, не виконуються планові завдання щодо бюджетних находжень, мають місце порушення бюджетного законодавства при виконанні видаткової частини бюджету, значна частина бюджетних програм не фінансується. Тому потребують вивчення актуальні питання вдосконалення процедур і технологій бюджетного менеджменту.

Окремі теоретико-методологічні  аспекти вдосконалення процедур і технологій бюджетного менеджменту розглядаються в невеликій кількості наукових і навчально-методичних джерел, які згадуватимуться нижче.

Так, ми погоджуємося з  думкою Є. Румянцевої, що деякі проблеми менеджменту й досі залишаються малорозробленими та в науковому аспекті відкритими².

В. Федосов слушно зауважує, що в самому понятті "бюджетний менеджмент" міститься пізнавальна інтрига, "тим більше заплутана через незвичайну етимологію ключових термінів "бюджет" і "менеджмент" та їх поєднання в одному словосполученні..."³. Майже немає праць, у яких аналізуються принципи та функції бюджетного менеджменту, а також особливості їх прояву в сучасних реаліях. Тож виникає необхідність у проведенні теоретико-методологічних досліджень із питань бюджетного менеджменту, в тому числі щодо визначення поняття "бюджетний менеджмент" і формування переліку притаманних йому принципів і функцій.

З урахуванням реальної практики побудови бюджетних відносин виникає необхідність формування нових  підходів до вдосконалення процедур і технологій бюджетного менеджменту. Отже, метою статті є аналіз актуальних проблем розвитку бюджетного менеджменту й вироблення рекомендацій щодо вдосконалення процедур і технологій системи бюджетного менеджменту.

Обмеженість бюджетних  ресурсів ставить на порядок денний проблему визначення бюджетної ефективності (в тому числі ефективності бюджетного менеджменту). Цілком погоджуємося з позицією Є. Галушки, що бюджетний менеджмент покликаний розв'язувати проблеми ефективного управління бюджетом - від раціоналізації бюджетного процесу, оптимізації джерел бюджетних надходжень і видатків до поліпшення діяльності органів виконавчої та законодавчої влади в бюджетній сфері⁴.

Потрібно зауважити, що питання оцінювання (визначення) ефективності процедур (механізмів) бюджетного менеджменту відзначаються високою дискусійністю. Ефективною буде лише така процедура бюджетного менеджменту, яка : забезпечує досягнення цілей і завдань бюджетної політики держави у визначених законом порядку й термінах. На думку лауреата Нобелівської премії Герберта Саймона, "у широкому розумінні "діяти ефективно" означає використовувати найкоротший спосіб і найдешевші засоби для досягнення бажаних цілей... Середі кількох альтернатив, що передбачають однакові витрати, слід обирати ту, котра максимальною мірою забезпечує досягнення адміністративних цілей; і навпаки, серед альтернатив, що однаковою мірою забезпечують досягнення цілей, слід обирати ту, котра передбачає мінімальні витрати"⁵.

Отже, пропонуємо під бюджетною ефективністю розуміти сукупність ефектів, яку здатна приносити суспільству, державі та економіці обрана органами влади бюджетна політика, що проявляється як результат бюджетного процесу. Бюджетна ефективність може бути кількісно виражена як відношення результатів, досягнутих завдяки реалізації бюджетних програм, до бюджетних витрат.

Оцінювання ефективності механізму бюджетного менеджменту має особливу актуальність в умовах представницької демократії, коли бюджетні рішення увалюють одні органи (парламент), а виконують інші (уряд). Зрозуміло, що суспільство має право знати про напрями, обсяги й результати витрачання бюджетних коштів.

Перші у світі приклади практики оцінювання ефективності зафіксовані  у 60-х роках XX ст. Початкове уявлення про оцінювання ефективності виходило з припущення про те, що громадянське суспільство має контролювати дії бюрократії щодо бюджетного маніпулювання. Йшлося не про традиційний контроль, а саме про оцінювання ефективності ухвалених управлінських рішень у сфері бюджетного процесу (передусім виконання бюджету).

Із методологічного  погляду оцінювання (аудит) ефективності передбачає, власне, здійснення системного оцінювання ефективності діяльності всього державного апарату (державних структур, включаючи органи влади, державні установи й організації, державні підприємства тощо). Таке оцінювання, як правило, передбачає перевірку бюджетної операції з різних точок зору: її відповідність закону (правовим приписам), арифметичну правильність, відповідність відображення в обліку і звітності, соціально-економічну доцільність, практичну корисність, вчасність, цільове призначення, наявність кваліфікованих виконавців для освоєння виділених коштів тощо.

При цьому слід зважати  на так звані провали демократії, про які писав ще А. Токвіль⁶. Один із них — недієвість механізмів конкуренції між державним і приватним секторами економіки. Зазвичай конкуренція приводить до того, що підвищується ефективність і виживають найбільш конкурентоспроможні. Але в бюджетному процесі інтереси різних груп впливу несподівано можуть збігатися, причому не завжди за пріоритет беруться інтереси суспільства в цілому. Іншою "вадою демократії" щодо бюджетного процесу є марнотратство. Державна бюрократія часто змушена витрачати бюджетні кошти виходячи з позаекономічних чинників, одним із наслідків чого є розбалансування державних фінансів.

З-поміж основних принципів  оцінювання (аудиту) ефективності можемо виділити такі:

• конструктивність — оцінювання ефективності у сфері бюджетного процесу має бути спрямоване на виявлення конкретних недоліків, що призводять до втрати загальної його ефективності, а також на усунення причин і умов, що викликали ці недоліки;
• об'єктивність — дані, що були покладені в основу оцінювання ефективності, мають відповідати фактичному стану;
• кваліфікованість — оцінювання ефективності мають проводити кваліфіковані фахівці, спроможні виявити й оцінити недоліки в роботі державної бюрократії;
• методологічна єдність — оцінювання ефективності здійснюється на єдиній методологічній основі, що передбачає використання сукупності прийомів і методів, із допомогою яких можливо здійснити контрольно-аналітичні процедури;
• актуальність — оцінювання ефективності має проводитися з актуальної проблематики.

Оцінювання (аудит) ефективності буває традиційним, операційним і програмним . Традиційне оцінювання проводиться на основі вивчення документів із метою встановлення відповідності відображених в обліку здійснених фінансових операцій вимогам чинного законодавства. Операційне оцінювання виконує контрольно-аналітичні функції у сфері управління бюджетними ресурсами, при цьому особливу увагу звертають на режим економії у витрачанні коштів. Програмне оцінювання спрямовано на оцінювання ефективності й результативності, досягнутих за рахунок витрачання бюджетних коштів, із позицій пріоритетів державної політики.

Деякі держави світу  встановили значний масив правових приписів, що регулюють особливості правовідносин у сфері оцінювання (аудиту) ефективності виконання бюджету. Так, Американська бухгалтерська асоціація розробила правила здійснення так званого бюджетного аудиту. Згідно з визначенням, запропонованим цією організацією, бюджетний аудит — це "систематизований процес одержання й оцінювання об'єктивних даних (бюджетного процесу) щодо фінансово-економічних дій і фактів із метою з'ясування відповідності зафіксованих явищ установленим критеріям і параметрам"⁸.

Як контрольно-аналітична процедура бюджетний аудит охоплює  перевірку звітності й дотримання вимог статутів і нормативних  положень, експертизу фінансових операцій, аналіз і оцінювання діяльності в цілому. Найрозвиненіша форма сучасного бюджетного аудиту — так званий повний багатоаспектний аудит, який передбачає комплексну перевірку фінансових програм і проектів у аспекті їх транспарентності й економічної ефективності та є найдієвішим операційним інструментом контролю ефективності. Повний бюджетний аудит передбачає, що структури державного сектору мають провадити діяльність із максимальною віддачею виділених коштів, а посадові особи — нести повну відповідальність за ощадливе й ефективне використання довірених їм ресурсів. Завданням повного аудиту є об'єктивна й конструктивна експертиза економічної ефективності використання бюджетних ресурсів. При цьому, окрім перевірки й аналізу операцій повний аудит передбачає розроблення рекомендацій щодо вдосконалення роботи організацій і/або виконання програм, тобто виходить за межі суто фінансових питань⁹.

Цілком зрозуміло, що процедура виконання бюджету має бути детально описана. На наш погляд, це не повинно викликати заперечень. У зв'язку із цим доречно згадати концепцію "технологічної бюрократії" М. Вебера, згідно з якою скрупульозне, регламентоване виконання певних обов'язків державними службовцями, які становлять особливу соціальну групу, є ключовим чинником забезпечення функціонування суспільства¹⁰. У концепції "бюджетного технологізму" важливим є те, що в ході законодавчого врегулювання процедурних питань як основні критерії використовуються прозорість та ефективність бюджетних процедур (незалежно від стадії бюджетного процесу). Основними критеріями оптимальності бюрократичної системи М. Вебер вважав раціональність, відповідальність та ієрархічність. Крім того, у згаданій концепції "бюджетного технологізму" процедурні питання мають пріоритет над кількісними і структурними характеристиками бюджету.

Провідні українські вчені запропонували перелік  принципів організації виконання бюджету¹¹, серед яких, зокрема:

• забезпечення повного і вчасного надходження доходів у цілому і за кожним джерелом окремо;
• фінансування заходів у межах затверджених у бюджетах сум і протягом бюджетного року;
• пропорційність при фінансуванні з бюджету;
• фінансування юридичних осіб тільки з одного бюджету;
• дотримання режиму економії у витрачанні трудових і природних ресурсів, у матеріальних коштів;
• забезпечення ефективного контролю правильного використання бюджетних коштів;
• дотримання на підприємствах і в організаціях бюджетної сфери фінансової дисципліни.

До системи управління виконанням бюджету включаються  організація виконання дохідної, видаткової частин бюджету, фінансування дефіциту й регулювання міжбюджетних потоків.

Міжнародний досвід організації виконання бюджету є досить неоднорідним. Наприклад, у США безпосередню участь у виконанні бюджету беруть Президент, Адміністративно-бюджетне управління (АБУ), федеральні міністерства й відомства, а також комітети Конгресу. Так, Президент виробляє політику виконавчої влади в галузі розробки бюджету й подає до Конгресу підготовлений проект бюджету, додаткові бюджетні запити, поправки і зміни, підписує або накладає вето на законодавчі акти щодо бюджету, повідомляє Конгрес про відстрочення або скасування окремих бюджетних видатків, видає розпорядження про скорочення окремих статей бюджету тощо. АБУ країни організовує діяльність виконавчої влади в бюджетній галузі, готує проекти рішень про відстрочення, скорочення або скасування окремих статей видатків, розподіляє кошти й наглядає за виконанням бюджету розпорядниками. Федеральні міністерства й відомства надсилають до АБУ бюджетні запити, розподіляють отримані бюджетні кошти між своїми підрозділами, ведуть облік і контроль витрачання бюджетних коштів, контролюють виконання профінансованих заходів. У складі Конгресу США функціонують такі комітети, що беруть участь у виконанні бюджету: комітет з надання дозволу на використання бюджетних коштів; комітет з розподілу бюджетних асигнувань; комітет з бюджетних надходжень; комітет розгляду проекту бюджету. Натомість у значній кількості країн провідну роль у виконанні бюджету грають органи виконавчої гілки влади, а функції парламенту обмежуються компетенцією щодо здійснення парламентського контролю виконання бюджету (через Рахункову палату) і внесення змін до затвердженого бюджету.

Умовою успішного виконання  бюджетів є забезпечення повного  і вчасного надходження всіх бюджетних  доходів. Система акумуляції бюджетних  доходів має ґрунтуватися на вимогах  законодавства, забезпечуючи регулярні надходження в запланованих обсягах і в установлений термін. При цьому органи фінансового управління повинні мати повну інформацію щодо стану бюджетних доходів, а платники не відчувати незручностей, пов'язаних із виконанням зобов'язань перед бюджетами й бюджетними установами¹².

Як показує світова практика, 80—90 % бюджетних надходжень у державах забезпечуються завдяки податковим і митним платежам, переважна частина  яких обчислюється платниками самостійно. Безпосередню роботу щодо контролю дій платників, зокрема правильності, повноти і вчасності розрахунків із бюджетом, провадять податкові й митні органи.