Развитие казначейской системы исполнения бюджетов в Российской Федерации

Бюджетная система Российской Федерации  оказалась в центре рыночного  трансформационного процесса и процесса федерализации экономической и  государственной жизни. Бюджетно-налоговая политика стала одним из главных экономических регуляторов и важнейшим рычагом в реализации функций государства в переходный период. Наряду с изменением доходной базы бюджетной системы, которая стала основываться на налогах, поступающих в основном от предприятий негосударственного (т.е. частного) сектора, характер и целевая направленность расходов также качественно изменились. Бюджет стал финансовым фондом государства, утратил роль общего «котла» доходов и расходов всего народного хозяйства, всего общества. Наряду с процессами широкой децентрализации бюджетной системы, сохранилась и постепенно усилилась и потребность в централизации ресурсов ВВП в руках государства, что реализовалось в категории федерального бюджета. Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила правовое положение федерального бюджета: в статье 71 Конституции РФ определено, что в исключительном ведении Российской Федерации находятся «федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития»1.

Централизация финансовых ресурсов в  форме федерального бюджета объективно вызвала потребность в централизованном механизме и высокоорганизованном институте, способных эффективно управлять 

1 Конституция Российской Федерации.  Официальное издание. - М: Юрид. лит. 1997.

12

бюджетными потоками на федеральном  уровне. Эта потребность нашла  свое разрешение в форме нового учреждения - Федерального казначейства, которое  стало органом, управляющим централизованным механизмом исполнения федерального бюджета  в целях обеспечения законодательно утвержденных функций и полномочий федерального центра.

Сущность казначейского исполнения федерального бюджета, определенная выше, реализуется в системе сложнейших .бюджетно-налоговых отношений и  связей, в системной организации бюджетных и налоговых потоков. Конкретные формы казначейского исполнения бюджетов вызывают разные взгляды на содержание казначейского исполнения бюджетов, что вполне правомерно в силу многосторонности самого явления.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации содержание казначейского исполнения бюджетов концентрируется в понятии «управления счетами» бюджетов и функциями «кассиров», при этом органы казначейской системы как бы отождествляются с органами исполнительной власти.

«В Российской Федерации, - указывается в Бюджетном кодексе Российской Федерации, - устанавливается казначейское исполнение бюджетов. На органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют пла- тежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений». (Статья 215. Казначейское исполнение бюджетов)1.

В данной трактовке выделяются важные необходимые признаки и задачи казначейского исполнения бюджетов, однако, момент централи-зованности процесса исполнения уходит на второй план.

1 Бюджетный кодекс Российской  Федерации. - М: Изд-во НОРМА, 2001, с.115.

13

Ряд авторов, однако, считают этот аспект существенным. «Органы федерального казначейства, - отмечается в учебнике «Финансы» — представляют собой единую централизованную систему, созданную по территориальному признаку и входящую в состав Министерства финансов Российской Федерации»1. Проф. М.В.Романовский, проф. О.В.Врублевская отмечают такую важную сторону казначейской системы, как её функционирование в интересах государства: «Органы федерального казначейства, представляя интересы государства, ставят под контроль действия участников процесса исполнения федерального бюджета»2.

В некоторых других определениях свойств  казначейской системы указывается  на конкретность и децентрализованность связей этой системы с бюджетополучателями  и роль казначейства как оператора  по управлению бюджетными потоками в интересах бюджетополучателей: 0' «При казначейской системе обязательства бюджетополучателей по при-

нятию к исполнению и последующему непосредственному осуществлению  платежей за предоставленные товары, выполненные работы и оказанные  услуги от имени и по поручению их берет на себя и осуществляет казначейство, обеспечивая при этом целевое использование бюджетных средств»3.

При рассмотрении сущности казначейской системы исполнения бюджетов выявляются такие наиболее важные её аспекты:

- обеспечение казначейской системой финансово-экономических интересов государства;

1 Финансы. Учебник. Под ред.  проф. М.В.Романовского, проф. О.В.Врублевской,  проф. Б.МСабинти. - М: Изд-во «Перспектива», 2000, с. 234.

2 Бюджетная система Российской  Федерации, Учебник под ред. М.В.Романовского, О.В.Врублевской, - М.: Юрлит, 2000. - С.537.

3 Романенко А.И. Федеральное  казначейство и бюджетная реформа. - Псков: - Псковский педагогический  институт им.СМ.Кирова, 2000. - C.58-S9.

14

- управление данной системой  движения денежных потоков от государства к бюджетополучателям;

- обеспечение жесткой связи  между движением денежных ресурсов  и той функцией (благом, услугой), которая эквивалентна соответствующему  кассовому расходу денежных ресурсов;

- жесткая увязка денежных  расходов с фактором времени (моментом предоставления партнерами бюджетополучателей соответствующего материального эквивалента).

Следовательно, казначейская система  исполнения бюджетов является механизмом (инструментом), обеспечивающим эффективное  функционирование бюджетной системы посредством управления бюджетными потоками. В этом, как представляется, и проявляется одна из существенных сторон казначейской системы. Централизация и конкретность в управлении бюджетных ресурсов реализуется в свойство эффективно- го функционирования бюджетной системы в целом, что выражается, во-первых, в ускорении денежных потоков и денежных операций, во-вторых, в удовлетворении законных потребностей бюджетополучателей; в-третьих, в обеспечении целевого характера расхода бюджетных ресурсов; в-четвертых, в обеспечении сохранности государственных и муниципальных финансовых ресурсов от их поглощения в коммерческих целях или их хищения1.

Анализ  сложившейся ситуации показал, что  в условиях, когда через бюджетную  систему (включая внебюджетные фонды) перераспределяют- ся около 40 процентов ВВП, неэффективные методы исполнения бюдже-

1 «В настоящее  время, - отмечает проф.Ю.ИЛюбимцев, - значение бюджетных ресурсов  и их управления резко возросло  в связи, во-первых, с той ролью,  которую играет бюджет в макроэкономической политике и обеспечении условий возобновления экономического роста, во-вторых, с формированием нового механизма бюджетного федерализма, поиском его оптимальной российской модели. Особую остроту проблеме управления финансовыми ресурсами и их потоками придают бюджетных кризис и та борьба, которая ведется за обладание дефицитными бюджетными ресурсами.» Любимцев Ю.И. Финансовые кругообороты в системе федеративных отношений. // Федерализм, 1998. № 2. - С.98.

15

тов могут  стать дестабилизирующими экономику факторами. В то же время оперативный учет состояния и исполнения бюджетов, эффективный текущий учет и контроль позволяют в значительной мере смягчить или устранить негативные явления в экономике и финансовой системе.

Казначейская система исполнения федерального бюджета в современным условиях предполагает прохождение всех финансовых бюджетных потоков, централизуемых федеральным центром, через органы федерального казначейства, что позволяет осуществлять сплошной и непрерывный контроль за бюджетными средствами и потоками.

Эффективность казначейской системы исполнения бюджетов зависит не только от самой этой системы, но прежде всего от той бюджетно-финансовой политики, которая реализуется в  процессе исполнения федерального бюджета  и бюджетов других уровней1.

"Разрабатываемые  в последние годы федеральный  и консолидированный бюджеты  закрепили невероятную деформацию  экономического воспроизводственного  процесса, - пишет проф. А.З.Селезнев. - .. .Самым драматичным результатам  разработки представления рассмотрения бюджетов последних лет стала абсолютная дискредитация идеи бюджетного планирования в федеративном государстве. Немыслимое неисполнение бюджета превращает бюджетное законодательство в фикцию, исключает возможность с его помощью решать общественно значимые проблемы»2.

1 В аналитическом  докладе «Приоритеты бюджетной  политики и формирование концепции  федерального бюджета на 201 год,  одобренном Постановлением Совета  Федерации от 19 апреля 2000 года №  71-СФ, отмечено: «В период, когда общество фактически достигло согласия относительно необходимости активизации регулирующей роли государства в экономике ради преодоления трансформационного кризиса и перехода к устойчивому экономическому росту, государство лишено своего главного инструмента воздействия на экономику - нормального (по объему и структуре) государственного бюджета. Правомерно ставить вопрос о коренном пересмотре бюджетной политики с целью приведения еб в соответствие с современными приоритетами долгосрочного оздоровления социально-экономической обстановки (Приоритеты бюджетной политики и формирование концепции федерального бюджета на 2001 год. Аналитический доклад «Круглый стол» Совета Федерации. Выпуск 11.2000. - С. 17.

2 Селезнев  А.З. Конкурентные позиции и  инфраструктура рынка России. - М: Юрист, 1999.-С.373-375.

16

Казначейская  система исполнения бюджетов может  стать самым надежным и эффективным  инструментом в реализации бюджетной  политики, ориентированной на поддержку  реального сектора экономики, финансирование программ модернизации российских предприятий и отраслевых комплексов, использование внутренних источников экономического роста путем наращивания бюджетно-налогового потенциала страны и регионов, преодоления огромных потерь капитала из-за его вывоза различными группами, от олигархов до явных криминальных структур.

Результативность  проводимой бюджетной политики в  значительной мере зависит от адекватного - в существующих сегодня социально-экономических  условиях - решения вопроса, каковы должны быть масштабы и границы оправданного государственного участия в экономике. Исторический опыт большинства экономически наиболее развитых стран, как и восточноевропейских стран, прошедших за последнее десятилетие через системную трансформацию, свидетельствуют об упрощенности и необоснованности распространенных представлений о том, что увеличение темпов экономического роста обязательно должно сопровождаться резким ослаблением участия государства в перераспределении валового внутреннего продута и национального дохода. Напротив, международные сопоставления свидетельствуют о том, что бюджет государства может являться не только важнейшим фактором экономического роста, но и гарантом сохранения экономической и социальной стабильности в обществе.

В большинстве  развитых западных стран с рыночной экономикой имеет место масштабная роль государства в регулировании экономики, обеспечении финансовыми ресурсами социальной сферы. Отмечается, как закономерность, повышение доли финансовых ресурсов, аккумулируемых государством1.

1 См.: Мировая  экономика и международные отношения. 1999. № 10. - С. 17.

17

«В исследованиях  современной экономики, - отмечает П.Самуэльсон, - все более серьезное внимание уделяется деятельности государства. Усиление его роли находит отражение  в количественном росте государственных расходов и в значительном расширении прямого регулирования экономической жизни...

Таковы  факты, относящиеся к государственным  финансам. Некоторые, возможно, считают  их прискорбными, некоторым они могут  нравиться. Но они именно таковы. И  эти факты наглядно свидетельствуют о возрастающем значении экономической роли государства»1.

Казначейская  система исполнения бюджетов может  быть эффективной, если она «включена» в соответствующую финансовую политику. Одновременно казначейская система  может использоваться и против интересов отечественного товаропроизводителя, против регионов и даже населения, отсекая от них финансовые ресурсы для центра, озабоченного в первую очередь выполнением обязательств по внешнему долгу.

Весьма  ответственна и неоднозначна роль казначейской системы в ускорении потоков финансовых ресурсов. Возможности и механизмы казначейской системы позволяют управлять бюджетными потоками в режиме реального времени. Но, во-первых, необходимо, чтобы эта возможность согласовалась с интересами центра, стремящегося создавать резервы финансовых ресурсов для уплаты внешних долгов. Поэтому нарастание неиспользованных остатков бюджетных ассигнований на счетах казначейства свидетельствует о замедлении бюджетно-налоговых процессов, но может отвечать интересам правительства.

Во-вторых, интенсификация бюджетных технологий в механизме казначейской системы  должна сочетаться с интенсификацией  освоения бюджетных ассигнований бюджетополучателями. Это значит, что система казначейского  исполнения бюджетов должна быть технически (ин-

1 Самуэльсон  П. Экономика. Том 1. -М: - С.150-151.