Бюджетный федерализм

      Модель  бюджетного федерализма эффективна лишь при определенных условиях:

      - при демократическом и четком разграничении полномочий между всеми уровнями власти, как по расходам, так и по доходам;

      - если каждый из уровней власти  наделен для реализации своих  полномочий необходимыми финансовыми  ресурсами;

      - если реально обеспечивается  с помощью системы бюджетного выравнивания сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов с целью достижения определенных гарантированных государством социальных стандартов на всей территории страны.

      Однако  сегодня ни одно из указанных условий  или не выполняется вовсе, или выполняется лишь частично. На практике отсутствует независимость функционирования многих бюджетов на уровне субъектов Федерации, не говоря уже об уровне органов местного самоуправления. Нет долгосрочных нормативов бюджетных взаимоотношений, кроме законодательно закрепленной за каждым уровнем власти номенклатуры налогов и долу федеральных налогов, поступающих в распоряжение субъектов Федерации. Не разграничены полномочия между различными уровнями власти по расходам, нет нормативной основы формирования финансовых ресурсов для реализации своих полномочий каждым из уровней власти. Не разработаны минимальные социальные стандарты, устанавливаемые федеральными органами государственной власти. Устранение вертикальных и горизонтальных дисбалансов осуществляется в значительной мере на субъективной основе.

      Бюджетная система любого государства существует в условиях несбалансированности бюджетов. Для нормального функционирования бюджетной системы в федеративном государстве необходим "перелив" бюджетных ресурсов, который, однако, не может быть произвольным. Механизм его реализации должен быть четко отработан и отлажен.

      Таким образом, бюджетный федерализм –  это разграничение полномочий между  центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в формировании и исполнении бюджетов различных уровней. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Глава 2. Бюджетный федерализм в Российской Федерации

2.1. Форма государственного устройства России 

     Форма государственного устройства – элемент формы государства, характеризующий внутреннюю структуру государства, способ его политического и территориального деления, обуславливающий определенные взаимоотношения всего государства с органами его составных частей. Различают следующие формы государственного устройства:

1. унитарная (простое, единое государство; в нем существует единая система высших органов власти и единая система законодательства, например, Польша, Венгрия, Испания);
2. федерация (сложное, союзное государство, части которого обладают в той или иной мере государственным суверенитетом, наряду с высшими органами государственной власти и федеральным законодательством существуют органы и законодательство субъектов федерации, такие как Германия, Индия, Россия, Мексика, США);
3. конфедерация (форма объединения государств, сохраняющих свой университет, например, существовавший в 1982-1989гг Сенегамбия).

     Российская  Федерация – это федеративное государство, созданное по воле ее многонационального народа².  В ст.5 Конституции указывается, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов [13, ст.5].

     Российская  административная система состоит  из трех уровней. Федеральное (центральное) правительство является первым уровнем. Второй уровень включает 89 субъектов  Федерации, которые характеризуются  определенной степенью автономности по отношению к федеральному правительству. Статус субъектов Федерации претерпевал значительные изменения по мере того, как они требовали большей степени независимости. Третий уровень администрации состоит из местных органов власти. Сюда входит более 28 000 местных органов власти, которые включают органы власти крупных городов (за исключением Москвы и Санкт-Петербурга), городских районов, малых городов, поселков городского типа и сельские администрации. Однако, поскольку бюджеты местных органов власти сильно зависят от региональных бюджетов, можно сказать, что российская система федерализма в финансовом отношении представляет собой скорее два, а не три уровня: федеральное правительство, с одной стороны, и региональные и местные органы власти — с другой. 

2. Модели  федерализма 1990’х годов.

     Первые  реформы зарождающейся российской демократии, проведенные при президенте Борисе Ельцине, привели к модели федерализма, характеризующейся быстрой  и упрощенной политической и финансовой децентрализацией (1991-1993 гг.) В рамках этого политического сценария власть быстро перешла в руки региональных органов власти, что значительно ослабило федеральное правительство. Многие регионы объявили о своей юридической, экономической и институциональной независимости от России, и предполагалось, что все 89 региональных правительств будут на равных вести дела с федеральным правительством. На практике эти отношения определялись двусторонними договорами между федеральным правительством и субъектами Федерации. Кроме того, региональные правительства все больше и больше конкурировали с федеральным правительством в борьбе за реальную власть. Таким образом, в начале 1990-х годов политическая обстановка в России характеризовалась политической борьбой не только между исполнительной и законодательной властью, но и между федеральными и региональными органами власти.

     В начале 1990-х годов политические отношения  внутри России характеризовались децентрализацией в области принятия решений, которая  шла слишком быстро и зашла  слишком далеко, в то время как  налогово-бюджетные отношения продолжали оставаться централизованными, что приводило к путанице. В результате, не было открытости, подотчетности и эффективного распределения ресурсов, а из более высокой степени политической автономии на региональном уровне не следовала более высокая степень политической ответственности. Одним из основных противоречий ранней российской системы бюджетного федерализма была децентрализация ресурсов (как доходов, так и расходов) в сочетании со слабым и неэффективным федеральным правительством.

     Конституция 1993 г. стала важным шагом на пути к легитимности российской модели федерализма. Она обеспечила институциональную и правовую базу, необходимую для новой федеральной системы, а именно равный статус для всех субъектов Федерации. Разделение предметов ведения зафиксировано в ст. 71 и 72 Конституции, которые начали реализовываться в 1994-1995 гг. Впервые в межбюджетные отношения были введены однозначные и стабильные правила распределения доходов и расходов между всеми регионами вместо двусторонних договоров.

     После выборов губернаторов в 1996 г. регионы  России стали более независимыми от федерального правительства как  в политическом, так и в экономическом  плане. Власть региональных элит росла  и процветала. В условиях сильных  различий между регионами по уровню дохода на душу населения сравнительно быстро политическое влияние богатых регионов или регионов-«доноров» в отношениях с федеральным правительством стало гораздо сильнее, чем влияние бедных регионов, и политический фаворитизм вновь начал определять отношения между федеральным правительством и региональными органами власти. В конце 1990-х годов реформа федеральной системы в России получила дальнейшее развитие: правительство представило «Концепцию реформирования межбюджетных отношений в 1999-2000 гг.», которая была одобрена Государственной Думой в июле 1998г.

     На  протяжении 1990-х годов оставались несоответствия между федеральными и региональными законами, а бюрократическое  вмешательство и коррупция, на региональном или местном уровне, часто тормозили  институциональное развитие и предпринимательскую инициативу.  

2.3. Основные различия и сходства между моделями бюджетного федерализма в России и за рубежом. 

     На  сегодняшний день наиболее актуальной является выработка стратегии развития бюджетного федерализма, в этой связи для России весьма полезен опыт зарубежных стран. Проводя параллели между различными системами можно составить оптимальную стратегию развития. Используя опыт США и ФРГ, я постараюсь определить основные сходства и различия между моделями бюджетного федерализма в России и представленными странами.

     Особенностью  американской системы как было сказано  выше то, что полномочия в области  налогообложения всех штатов и федерального правительства практически независимы. При условии соблюдения конституционных  положений штаты вправе вводить любые налоги по любым ставкам. В России такие полномочия у субъектов Федерации отсутствуют, В Налоговом Кодексе РФ определено, какие налоги имеет право взымать субъекты Федерации. Они уполномочены определять только ставку налога в определенных рамках. Правительство США всегда осуществляет администрирование своими собственными налогами, а местные органы власти могут вводить свои дополнения к налогам штатов. Распределяемые налоги, которые являются отличительной чертой немецкой фискальной системы, в США практически отсутствуют. Для России характерны распределяемые налоги, в отличие от США.

     Для устранения существующих горизонтальных диспропорций используются главным  образом целевые бюджетные гранты, выделяемые непосредственно нуждающимся категориям населения в соответствии с утвержденными федеральными программами (“Медикэр”, “Пособия и услуги ветеранам”, “Специальное обеспечение” и др.). Расходы же федерального бюджета США на региональное и местное развитие занимают незначительное место: 0,5-0,8% общей суммы расходов.

     На  первый взгляд децентрализованная модель принятия решений, характерная для  США, по распределению бюджетных  полномочий обладает одним важнейшим  преимуществом перед централизованной моделью «наиболее вероятного эффективного распределения полномочий». Это преимущество состоит в адаптивности данной модели. Но так ли эффективна модель децентрализованного принятия решений? Основным, «демократическим» недостатком такой системы является излишняя ее децентрализация, что затрудняет, в свою очередь, принятие эффективных решений на федеральном уровне.

     Недостатками  децентрализованной модели бюджетного федерализма также является ослабление контроля за бюджетно-налоговой деятельностью  региональных органов власти, равнодушное  отношение центральных властей к проблеме горизонтальных дисбалансов и региональных бюджетных дефицитов, отсутствие ответственности по их долгам, невозможность проведения единой бюджетно-налоговой и экономической политики в масштабе всей страны.

     Исходные  предпосылки формирования федеративного строя в России в корне отличны от США. У российского федерализма есть ряд специфических особенностей, которые еще более усложняют реализацию данной модели. К ним можно отнести неразвитость демократических институтов и процедур; различия в возрасте этих институтов. Т.е., можно сделать вывод, на сегодняшний день опыт федерализма США для нее неприемлем.

     ФРГ более схожа с Россией, как  в истории образования, так и  в истории развития. Но при этом у каждой страны существуют свои особенности и отличия. Рассмотрим их.

     В Германии главными административно-территориальными единицами являются федерация, земли (субъекты федерации, их 16) и общины (наиболее дробная единица деления  страны). Большинство задач решается федерацией и землями совместно. Федерация финансирует объекты, имеющие общефедеральное значение, земли обеспечивают средствами объекты регионального значения, общины финансируют все местные социально-бытовые, образовательные, культурные и тому подобные мероприятия.

     В России распределение компетенций строится на тех же принципах, но оно недостаточно четкое и не имеет прочной нормативной базы.

     В Германии в соответствии с Основным законом федерация и земли  в финансовом отношении независимы и ведут бюджетное хозяйство  самостоятельно, общины же являются частью земель, и их бюджеты подконтрольны землям. Таким образом, в Германии сложилась трехуровневая система бюджетных взаимоотношений.

     В Конституции России вообще нет раздела, посвященного финансовым вопросам. Многие аспекты межбюджетных взаимоотношений регулируются принимаемыми ежегодно законами о федеральном бюджете, но в них оговариваются вопросы, связанные только с Федерацией и ее субъектами, т. е. в России на федеральном уровне закреплена двухуровневая система бюджетных взаимоотношений.

     В целом и по общим принципам  организации межбюджетных отношений, и по степени децентрализации  бюджетной системы Россия и Германия вполне сопоставимы друг с другом. Однако за сходной внешней формой кроются весьма различные механизмы  регулирования межбюджетных отношений.

     Основным  источником доходной части государственного бюджета как в Германии, так  и в России являются налоги. Также  сходной чертой является большое  количество распределительных налогов.