Зарубежный опыт создания и функционирования межмуниципальных объединений и межмуниципальных организаций

Зарубежный опыт создания и функционирования межмуниципальных объединений и межмуниципальных организаций

Межмуниципальное сотрудничество в зарубежных странах дает возможность  для изучения накопленного опыта  и понимания процессов, происходящих в сфере местного самоуправления и являющихся общими для всех экономически развитых стран. В качестве иллюстрации  форм и методов межмуниципального  сотрудничества приведем примеры сотрудничества органов местного самоуправления в  нескольких европейских странах.

Межмуниципальное  сотрудничество в Испании

В Испании в силу Основного  Закона о Местном Самоуправлении от 1985 года, муниципалитеты имеют определенный минимальный объем задач и  услуг, при чем отдельные законы могут передавать дополнительные функции в определенные области, всегда в зависимости от местного значения того или иного вопроса. Провинции тоже могут иметь определенные функции в силу действия конкретных законов, но главным образом, Основной закон для них устанавливает функцию поддержки муниципалитетов для адекватного осуществления задач.

Межмуниципальное сотрудничество в Испании можно рассматривать  либо как простое сотрудничество между муниципальными образованиями  одного и того же уровня, либо как  сотрудничество муниципалитетов разных уровней (нескольких муниципалитетов  с провинцией), либо как сотрудничество нескольких муниципальных образований  с другими уровнями управления. Вот  здесь имеет свое место институт так называемого местного консорциума (consorcio local). По основному Закону от 1985 года – это не муниципальное образование как таковое, а юридическое лицо публичного права, созданное для определенных целей путем заключения соглашения между его учредителями. При этом консорциум является местным в силу преобладания местных интересов в его деятельности и целях.

Сообщества  муниципалитетов

В силу закона эти сообщества признаются как муниципальные образования (entidades locales). На настоящий момент сообщества муниципалитетов – это самый распространенный вид юридического лица межмуниципального сотрудничества в Испании, их несколько сотен. Основные черты таких сообществ можно обобщить следующим образом:

• Они обладают статусом муниципальных образований (entidades locales territoriales), но при этом степень реальности такого статуса зависит от законодательства конкретного автономного сообщества, где они находятся: объем их публичных полномочий устанавливается как раз этим законодательством.
• Они ассоциируют исключительно муниципалитеты.
• Они создаются для совместного предоставления услуг и осуществления работ, которые входят в компетенции входящих муниципалитетов.
• Они могут предоставлять те услуги, которые установлены законом, как обязательные для муниципалитетов.
• Муниципалитеты имеют полную свободу для участия в сообществе или для выхода из него.

Зоны  больших (крупных) городов или Автономные Сообщества

Институт зон больших  городов уже существовал в  испанском законодательстве о местном  самоуправлении до принятия Основного  Закона 1985 года, даже до принятия Конституции  от 1978 года. Он появился в законодательстве уже с 1975 года. С принятием Основного  Закона зоны больших городов приобретают  статус муниципальных образований, но как сообщества муниципалитетов  они не обладают полнотой полномочий провинций и муниципалитетов: в  каждом случае законодательство автономного  сообщества должно определить степень  их полномочий.

Местные консорциумы

В отличии от зон больших городов и от сообществ муниципалитетов, местные консорциумы не обладают статусом муниципальных образований. Институт консорциума описывается в законе как «Экономическое, техническое и административное сотрудничество органов местного самоуправления с органами исполнительной власти центрального государства и автономных сообществ, как в области муниципальных услуг, так и в области вопросов общего интереса».

Консорциум включает также  органы ветвей власти и/или некоммерческие организации). Консорциум имеет статус юридического лица (в этом он не отличается от сообществ муниципалитетов и от зон больших городов). Консорциум создается, как правило, добровольно, на основе административного соглашения, без необходимости дальнейшего признания принятием отдельного закона. Консорциум – это юридическое лицо публичного права и, как таковое, регулируется (кроме соглашения о его учреждении) законами об административных процедурах, о местном самоуправлении, об административных договорах, и так далее. Консорциум обладает только теми полномочиями, которыми он наделяется в соответствии с соглашением о его учреждении (это важное отличие от сообществ муниципалитетов и зон больших городов, у которых по региональному закону есть установленный объем публичных полномочий, так как они являются муниципальными образованиями).

Сотрудничество  без образования новых юридических  лиц публичного права

Межмуниципальное сотрудничество в Испании не означает обязательное создание новых муниципальных образований  или юридических лиц публичного права или иного рода. Сотрудничество может быть основано на административном соглашении (convenio administrativo), юридический институт которого описывается в законодательстве об основах публичной администрации (в том числе и местной, поэтому эти правила применяются и на местном уровне). Местный консорциум, например, как правило создается на основе административного соглашения или договора. Но административное соглашение между муниципалитетами также может включать положение об обязательстве сторон учредить хозяйственное общество (а само учреждение такого общества уже имеет место в соответствии с гражданским законодательством). Соглашения между муниципалитетами в Испании могут быть заключены по различным предметам, так как они могут относиться, в принципе, к любому вопросу, по которому муниципалитет обладает компетенцией

Межмуниципальное  сотрудничество в Германии

В Германии накоплен многолетний  опыт сотрудничества муниципальных  образований. При этом можно говорить о двух направлениях такого сотрудничества:

1)взаимодействии в политическом аспекте для совместного отстаивания интересов муниципальных образований и ведения диалога с вышестоящими уровнями как местного самоуправления (районы, правительственные округа в Баварии), так и государственной власти (федеральные земли и Федерация в целом);

2)кооперации для совместного  решения вопросов местного значения  в сферах управления и экономики.

Что касается первого направления, как правило, оно реализуется  посредством активной деятельности объединений муниципальных образований. Речь идет об объединении различных  типов муниципалитетов в союзы (ассоциации). Во всех федеральных землях существуют:

• союзы общин (сельских и городских поселений),
• союзы городов (имеются в виду городские округа) и
• союзы районов.

На федеральном уровне имеются головные объединения всех названных союзов. Такие объединения  муниципальных образований выполняют  несколько задач: они, отстаивают интересы муниципалитетов, в первую очередь  с точки зрения правового регулирования, ведут переговоры с государством относительно финансовых трансфертов, а также берут на себя функции  методической помощи муниципалитетам  и обучения муниципальных руководителей  и политиков.

Формы и наиболее распространенные сферы межмуниципального  сотрудничества

Для совместного решения  задач муниципального управления наиболее часто выбирается такая форма  межмуниципального сотрудничества, как создание совместных администраций. Совместные администрации представляют собой объединенный исполнительный орган, работающий в интересах всех объединившихся муниципальных образований. Обычно такую объединенную администрацию  создают несколько небольших  соседствующих муниципалитетов, либо объединяются более крупный город  и расположенные рядом с ним  небольшие поселения.

• Решение хозяйственных задач

В большинстве федеральных  земель Германии существуют специальные  законы о межмуниципальном сотрудничестве, в том числе в хозяйственной  сфере. При этом надо иметь в виду, что на уровне федеральных земель имеются Положения об общинах, в которых закреплено право общин на осуществление собственной хозяйственной деятельности путем создания или принятия (в управление) хозяйствующих субъектов только в том случае, когда соответствующие услуги не предоставляются или не могут быть предоставлены в будущем столь же эффективно предприятиями иных форм собственности.

1.Неформальное согласование

Сотрудничество может  заключаться в неформальном согласовании позиций или действий нескольких муниципалитетов. Сюда можно отнести  проведение переговоров, обмен информацией  или мнениями между муниципалитетами-участниками  с целью согласования позиции  и выработки единой политики при  решении конкретных вопросов. Подобное согласование не несет правовых последствий. Естественно, применительно к неформальному  согласованию речь не может идти о  нарушении требований антимонопольного либо конкурентного законодательства.

2.Муниципальная рабочая  группа

Нередко для решения ряда вопросов муниципальные образования  создают так называемые муниципальные  рабочие группы, которые представляют собой публично-правовую форму организации  межмуниципального сотрудничества. В этих случаях создается объединение, в которое входят представители  нескольких муниципалитетов, не наделенное собственной правосубъектностью, т.е. без прав юридического лица. Основными задачами такого объединения являются консультирование и координация совместных действий муниципальных образований.

3.Публично-правовое соглашение (целевое соглашение)

Публично-правовое соглашение представляет собой часто встречающуюся  организационно-правовую форму межмуниципального  сотрудничества в Германии. Основная сфера применения таких соглашений – эксплуатация публичных сооружений, например, в коммунальной сфере, а  также применительно к объектам культуры, спорта.

4.Целевой союз

Целевой союз является одной  из наиболее типичных организационно-правовых форм межмуниципального сотрудничества. Целевые союзы создаются с  тем, чтобы решить определенные задачи муниципального управления, которые  выходят за рамки возможностей отдельных  общин. Типичными примерами являются сферы водоотведения, водоснабжения, удаления отходов, а также развития въездного туризма, организации  школьного обучения и др.

6.Частно-правовые организационные формы

Как известно, использование  организационно-правовых форм частного права (например, коммерческое предприятие) ведет, как правило, к более сильному обособлению предприятия от муниципалитета. Это может усложнить процесс  управления предприятием со стороны  общин. Выбор частно-правовой организационной формы обычно происходит при наличии явных преимуществ по сравнению с публично-правовой формой. Так, в ряде случаев более эффективным и дешевым может стать предоставление услуг в силу отсутствия обязанности следовать многочисленным предписаниям, касающейся субъектов публичного права.

Особую проблему в межмуниципальном сотрудничестве с точки зрения конкурентного  права представляет допустимость объединения  муниципалитетов для совместной закупки. Если, например, несколько  муниципалитетов договорились о  совместном приобретении необходимых  товаров, возникает объединение  потребностей.

Межмуниципальное  сотрудничество во Франции

Необходимость межмуниципального  сотрудничества во Франции объясняется  большим количеством коммун на территории Франции, а так же низкой численностью жителей (31927 из 36682 французских коммун (т.е. 87%) насчитывают менее 2000 жителей). Как следствие, эти структуры, прежде всего мелкие сельские коммуны, не в  состоянии самостоятельно решать такие  вопросы как управление отходами, снабжение питьевой водой, строительство  крупных объектов (бассейны, например). Межмуниципальное сотрудничество дает возможность коммунам образовать сообщество, позволяющее совместно реализовывать  некоторые полномочия, сокращая количество уровней управления.

Межмуниципальное сотрудничество, основанное на принципе самоуправления территориальных образований, выражается в объединении нескольких коммун для реализации совместной деятельности в одной или нескольких областях. Объединяясь, коммуны создают надмуниципальные структуры, которые могут принимать различные формы. В соответствии с принципом самоуправления территориальных образований, межмуниципальное объединение создается на добровольной основе и, в принципе, не может быть навязано коммунам.

Во Франции насчитывается  более 18 000 межкоммунальных синдикатов, 181 сообщество агломерации и 2409 сообществ коммун, которые покрывают 94,8% территории страны. Коммуны приняли активное участие в развитии межмуниципального сотрудничества с вступление в силу закона Шевенмана в 1999 г., осознавая, с одной стороны, необходимость объединения из-за своих малых размеров, а с другой стороны, получая финансовую поддержку со стороны государства.

Формы межмуниципального  сотрудничества.

Когда коммуны объединяются для сотрудничества в определенных областях, они могут выбирать одну из юридических форм публично-правовых структур межмуниципального сотрудничества (ПСМС). Формы ПСМС разделяются на межкоммунальные синдикаты и ПСМС с собственным налоговым режимом. Необходимо отметить, что имеется тенденция замены первых вторыми.

Межкоммунальные синдикаты

Межкоммунальные синдикаты являются ассоциативными формами межмуниципального сотрудничества, которые позволяют коммунам-членам ассоциации совместно управлять услугами или реализовывать мероприятия. Поэтому коммуны могут свободно решать, будут они объединяться для работы в одной или нескольких сферах. Коммуна может принять решение о вступление в ассоциацию с другими коммунами в рамках нескольких межкоммунальных синдикатов, созданных для реализации разных полномочий. Во Франции подобные синдикаты, появившиеся в XIX веке (закон об одноцелевых синдикатах 1890 г.), являются «исторической» формой межмуниципального сотрудничества.