Общая характеристика обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан

ГПК ограничивает круг лиц, имеющих  право подать заявление в суд, в следующих случаях:

а) при подаче заявления об отмене регистрации кандидата, списка кандидатов (право на обращение в суд имеют  лишь избирательная комиссия, осуществившая  регистрацию, кандидат, зарегистрированный по этому же округу, избирательные объединения и блоки, списки которых зарегистрированы по этому же избирательному округу) ч. 1 ст. 260 ГПК РФ;

б) при обращении в суд с заявлением о расформировании соответствующей  избирательной комиссии (перечень уполномоченных субъектов обращения определен в ст. 31 Закона об основных гарантиях).

По  смыслу ГПК с заявлениями по другим вопросам избирательной кампании вправе обращаться все лица, указанные в  ч. 1 ст. 259 Кодекса, в том числе по вопросам законности регистрации и отказа в регистрации кандидатов.

Следует отметить существенное и значимое на практике положение ГПК: после вступления в законную силу решения по избирательному спору (равно как и по любому другому  делу, возникающему из публичных правоотношений) лица, участвующие в деле, а также иные лица не могут заявлять в суде требования о том же предмете и по тем же основаниям. Несоблюдение этого требования влечет отказ в принятии заявления (ст. ст. 248,250 ГПК). Новизна этих правил заключается в запрете другим лицам, не принимавшим участие в конкретном избирательном споре, заявлять такие же требования с одной и той же мотивацией.

3. Специфика распределения обязанностей  по доказыванию в избирательных  спорах закреплена в ст. 249 ГПК. Обязанность доказать законность оспариваемых действий и актов (в том числе нормативных) возлагается на должностное лицо (орган), их осуществившее. Суд не связан доводами заявителя и основаниями требований, он может истребовать доказательства по своей инициативе. Эти исключения из общих правил о состязательности гражданского судопроизводства и равноправии сторон вытекают из публичности названных споров и обусловлены юридическими и социальными последствиями принятия решения.

4. Особое место в регулировании  порядка разрешения избирательных споров занимает вопрос о сроках обращения в суд и разрешения дел судом. Актуальность этого предмета законодательного регулирования связана с четко определенной этапностью избирательной кампании, вовлечением в нее значительного числа заинтересованных лиц (избирателей), возможностью блокирования проведения отдельных избирательных действий или кампании как таковой.

Статьей 260 ГПК установлены следующие  сроки обращения в суд: а) общий  срок – три месяца со дня, когда  заявителю стало известно или должно было стать известным о нарушении закона или прав заявителя; б) специальные сроки – десять дней со дня принятия решения соответствующей комиссией – для подачи заявления об оспаривании решения избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата, регистрации кандидата (списка кандидатов); при этом в Законе оговорено, что данный срок восстановлению не подлежит (п. 2 ст. 78 Закона об основных гарантиях); заявление об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) может быть подано в суд не позднее чем за восемь дней до дня голосования (по смыслу Закона этот срок также не должен подлежать восстановлению); один год – для подачи заявления, касающегося нарушений избирательных прав или права на участие в референдуме, имевших место в период избирательной кампании, подготовки и проведения референдума.

Пропуск названных сроков обращения в суд – основание для отказа в удовлетворении заявления без выяснения фактической обоснованности требований. Согласно ст. 152 ГПК суд проводит предварительное судебное заседание, в ходе которого может рассматривать возражение ответчика относительно пропуска истцом (заявителем) срока обращения в суд. При установлении факта пропуска срока без уважительных причин судья принимает решение об отказе в удовлетворении требований без исследования иных фактических обстоятельств по делу.

5. С учетом скоротечности избирательной кампании и сокращенных сроков разрешения избирательных споров законодатель установил возможность подачи кассационной жалобы (кассационного представления) в течение пяти дней со дня принятия решения судом. В случае подачи кассационной жалобы (представления прокурора) лицом, участвующим в деле, дело должно быть направлено в кассационную инстанцию до истечения этого пятидневного срока, в противном случае кассационное рассмотрение может не состояться до дня выборов. Процессуальные особенности разрешения избирательных споров, в том числе приведенные выше, характеризуют рассмотрение названных дел как одну из функций административной юстиции в России, осуществляемой судами общей юрисдикции по правилам, существенно отличающимся от искового производства и требующим специализации судей во всех звеньях судебной системы для обеспечения эффективного, профессионального и взвешенного осуществления правосудия по данной категории публично-правовых споров.

4. Некоторые вопросы  обжалования в судах постановлений по делам об административных правонарушениях

Одним из средств, обеспечивающих достижение задач производства по делам об административных правонарушениях, закрепленных в ст. 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), выступает обжалование постановлений по делам об административных правонарушениях. Содержание норм КоАП РФ, регламентирующих процедуру обжалования, и накопленная правоприменительная практика свидетельствуют о наличии некоторых проблем, связанных с осуществлением данной юридической процедуры в судах. Не случайно в проекте Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» значительное место уделяется вопросам обжалования.

Причина избрания в качестве объекта  исследования процедуры обжалования  в суды объясняется тем, что из четырех возможных вариантов подачи жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях, названных в ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ, три осуществляются исключительно в судебном порядке и только в одном предусматривается возможность обжалования вышестоящему должностному лицу, но опять-таки как альтернатива обжалованию в суд. Растущая популярность судов у россиян, достаточно высокая квалификация судейского корпуса, потенциал, заложенный в отечественной судебной системе, перспективные направления ее развития позволяют ограничить избранную тематику изучением теоретических вопросов и практики подачи в суды жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях.

Действительно, наша судебная система  и судопроизводство не лишены пороков. Назовем основные: «Во-первых, это традиционное и в значительной степени идеологическое понимание судьями своих целей и назначения (например, «вершить правосудие», «стоять на страже закона» и т.п.). Во-вторых, «обвинительный уклон» в установках судей. В-третьих, многие судьи не различают право и закон, видя свою задачу главным образом в преданном служении закону, исполнении его даже в тех случаях, когда закон приходит в противоречие с чувством справедливости. В-четвертых, и сам судья, и другие участники процесса, как правило, исходят из упрощенного понимания юридического познания (исследования) и оценивания. Однако перечисленное в полной мере можно отнести к другим профессиональным участникам юридической деятельности, а суды, подчеркнем, наиболее «совершенны» в этой среде.

Право обжалования действий и решений  органов государственной власти является одним из приоритетных прав и свобод граждан, установленных  ст. 46 Конституции России, поэтому пробелы, несогласованности, коллизии и иные дефекты правовых норм и обусловленные ими юридические конфликты, порождаемые или иным образом связанные с органами государственной власти, должны быть сведены к минимуму. Тем более считаем недопустимым нарушения со стороны самих государственных органов в отношении лиц, привлекаемых к административной ответственности. Правоприменительные ошибки, к сожалению, имеют место. Один из основных источников таких ошибок – смешение процессов, когда при вынесении решений по жалобам в судах применяются нормы как КоАП РФ, так и Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее – ГПК РФ), в то время как вопросы обжалования в этих законах разрешаются различным образом.

Субъектами обжалования постановлений  по делам об административных правонарушениях  в судах выступают:

– в соответствии с ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ субъекты, указанные в ст. 25.1–25.5 КоАП РФ: «виновная», потерпевшая сторона, их законные представители, а также адвокат или иные лица, оказывающие сторонам юридическую помощь;

– в порядке ст. 30.10 КоАП РФ предусмотрено участие прокурора.

Лицом, в отношении которого ведется  производство по делу, могут выступать  физические лица (граждане, иностранные  граждане, лица без гражданства), в  том числе должностные лица, а  также юридические лица. Юридические  лица или лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в отношении которых вынесено постановление по делу об административном правонарушении, как предусмотрено ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ, обжалуют их в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. Если юридическое лицо является потерпевшим, то обжалование осуществляется его законным представителем или представителем в суд или в арбитражный суд в зависимости от субъекта правонарушения.

Обжалование от имени физических лиц  могут осуществить это лицо лично, его защитник или представитель, а если оно является несовершеннолетним либо по своему физическому или психическому состоянию лишено возможности самостоятельно реализовывать свои права-то его законный представитель (родители, усыновители, опекуны или попечители). Родственные связи или соответствующие полномочия должны быть удостоверены документами (паспорт, ордер, доверенность и др.). Защитник и представитель могут участвовать в производстве по делу с любого момента после составления протокола по делу об административном правонарушении. Эти правила касаются не только физических лиц, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, но и потерпевших.

Статьей 25.5 КоАП РФ предусмотрено  участие в производстве по делам об административных правонарушениях защитников и представителей, однако суммы, выплачиваемые адвокату или иному лицу, способному оказать юридическую помощь сторонам производства по делу об административном правонарушении, не включаются в издержки по делу (ч. 1 ст. 24.7 КоАП РФ). Однако это не означает, что права сторон на юридическую помощь в производстве по делу об административном правонарушении ограничены, возмещение произведенных затрат возможно в порядке гражданского судопроизводства. Вопрос о возмещении затрат на защитников и представителей может быть разрешен судом в ходе рассмотрении дела по существу, что вытекает из смысла ч. 2 ст. 29.10 КоАП РФ. Круг субъектов обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях в судах сужается до лица, в отношении которого ведется производство по делу, его защитника и прокурора, если производство ведется по правонарушениям, которые не влекут причинение физического, имущественного или иного вреда. Поскольку одной из основных особенностей административных правонарушений выступает то, что по конструкции их составы, как правило, формальны, то и круг субъектов обжалования постановлений по таким делам, как, отмечено выше, сужается. В этой связи считаем одним из недостатков современного законодательства России отсутствие возможности подачи жалобы на административные решения не только участниками производства по делу, а другими субъектами. Например, со стороны общественных формирований (правозащитных организаций), других субъектов (федерального омбудсмена – Уполномоченного по правам человека Российской Федерации, депутатов представительных органов власти любого уровня). Единственный вариант для инициирования ими пересмотра по делу об административном правонарушении – обращение к прокурору с просьбой принести на него протест. Эта проблема является частью более общей проблемы – необходимости строительства в России полноценного института административной юстиции, поскольку по нашему законодательству нет возможности не только «вступиться» за интересы другого лица, но не предусмотрено право подачи жалобы в интересах неограниченного круга лиц.

Представляется, что поскольку  в качестве участников производства по делу об административном правонарушении не названы должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях (ст. 28.3 КоАП РФ), то они не могут «напрямую» выступить инициаторами пересмотра дела. Но можно предположить, по крайней мере, два таких случая, если:

материалы дела были переданы на рассмотрение уполномоченному в соответствии с главой 23 КоАП РФ судье, органу, должностному лицу, а вынесенное постановление должностное лицо, направившее протокол и другие материалы, по каким-либо причинам не удовлетворяет;

материалы дела, переданные на рассмотрение уполномоченному в соответствии с главой 23 КоАП РФ судье, органу, должностному лицу, были им возвращены на основании п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ без обоснования мотивов или по мотивам, которые должностное лицо, направившее протокол и другие материалы, по каким-либо причинам считает несущественными.

В первом случае для должностных  лиц, уполномоченных составлять протоколы  об административных правонарушениях, предусмотрен только один вариант инициирования  процедуры обжалования – посредством  обращения к прокурору с просьбой принести протест на вынесенное постановление по делу об административном правонарушении. Вопросы, насколько эффективно такое обращение и как часто оно применяется, оставим за рамками исследования, поскольку в этом случае законодательством предусмотрен, по крайней мере, один вариант действия для должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях.

Оспаривание во втором случае в КоАП РФ не предусмотрено, а теоретическая  возможность спора о правильности составления протокола и оформления других материалов дела либо полноты представленных материалов на практике приводит порой к обострению взаимодействия правоохранительных органов, а нередко – к их противостоянию и даже различным формам конфронтации. Безусловно, такое положение неприемлемо, поскольку споры между государственными органами возможны, допустимы, как и должны быть предусмотрены процедуры их разрешения. Поскольку невозможно конкретизировать оценочные критерии «правильности» и «полноты», то полагаем возможным дополнить КоАП РФ нормой (например, ч. 4 ст. 29.4), которая предоставит должностным лицам, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях легальный способ оспорить определение о возвращении протокола и других материалов, выносимое судьей, органом, должностным лицом, правомочными рассматривать дело.

Ряд проблем может возникнуть в  связи с основаниями подачи жалобы. Согласно ч. 4 ст. 30.1 КоАП РФ могут быть обжалованы в порядке главы 30 КоАП РФ не только постановления по делам об административных правонарушениях, но и определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. Перечень документов, которые могут быть обжалованы в рамках производства по делу об административном правонарушении в порядке, предусмотренном КоАП РФ, этим исчерпан. А можно ли обжаловать иные процессуальные действия до вынесения постановления по делу об административном правонарушении? Как обжаловать протокол об административном правонарушении военнослужащим и иным лицам, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов? Поскольку специальной процедурой обжалования по КоАП РФ такие ситуации для обжалования не предусмотрены, то, очевидно, следует руководствоваться общей нормой, установленной главой 25 ГПК РФ.