Государственная служба как институт административного права

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Административное право

 

Государственная служба как институт административного  права

Контрольная работа

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

Правовое регулирование  института государственной службы в России стремительно развивается. Об этом убедительно свидетельствует новое российское законодательство о системе государственной службы (ФЗ от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации") и государственной гражданской службе (ФЗ от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации"). Однако не всякое изменение законодательства повышает его правовое качество и улучшает саму деятельность по осуществлению функций государственного управления; не происходит автоматического улучшения и корпуса государственных служащих.

 К сожалению, одни лишь  законы не изменяют нравственный  облик российского государственного  служащего и его профессиональные  качества¹. Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию РФ 16 мая 2003 г. отметил: "Наша бюрократия и сегодня обладает огромными полномочиями. Но находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти. Следует подчеркнуть, что такая власть в значительной степени имеет своим источником не что иное, как избыточные функции госорганов. При этом, несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод».

Исследование вопроса о направлениях и итогах развития российского законодательства о государственной службе за последние восемь лет  не дает ясного ответа на вопрос, поставленный в самом названии настоящей работы.

 Внимательное изучение не только государственно-служебного публичного права и законодательства, но и сложившихся административно-правовых конструкций в этой сфере не позволяет утверждать, что государственно-служебные отношения в России получат в связи с принятием ФЗ от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации" и ФЗ от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" необходимый импульс для дальнейшего непротиворечивого и поступательного развития. Конечно, всякие законодательные акты, принятые в рамках спланированной административной реформы, приносят тот или иной "государственно-правовой эффект".

В литературе новые законы о государственной  службе получили неоднозначную оценку: наряду с утверждениями о том, что они "заложили, в целом, твердые правовые основы построения и практической деятельности самой двигательной силы в государственном механизме", можно встретить и достаточно отрицательные оценки нововведений.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Государственная служба как институт административного права: общие положения, проблемы реформирования.

 
Государственная служба - важнейший  административно-правовой институт, которому в системе административно-правового  регулирования отведена роль "локомотива" для обеспечения "движения" государственного управления. Исследование теоретических проблем российской государственной службы происходило в постсоветское время в условиях стремительно развивающегося законодательства о государственной службе, появления новых доктрин, публикации множества научных трудов.

 В настоящее время не только не потеряла актуальности и значимости, но даже и укрепилась идея выделения из структуры административного права такой подотрасли, как служебное право. Появляющиеся время от времени в научной литературе рассуждения об отсутствии смысла в формировании публичного служебного права не базируются на весомых аргументах и должном доктринальном обосновании. Развитие законодательства о государственной и муниципальной службе осуществляется быстро, что позволит создать основу для дальнейшего развития и самого служебного права.

В последние годы в России изданы учебники, учебные пособия, справочники, комментарии, монографии и научные статьи, посвященные проблемам российской и зарубежной государственной службы. Государственная служба рассматривается учеными и в контексте обсуждения более общих государственно-правовых явлений: например, когда речь идет о функциях государства, государственном управлении, государственном аппарате и его деятельности.

 Однако лишь в  немногих научных публикациях  авторы пытаются обобщить девятилетний  опыт (с 1995 года) нормативного регулирования  государственно-служебных отношений  в Российской Федерации. Между  тем потребность в серьезном  анализе основных норм действующего законодательства о государственной службе и главных направлений реформирования государственной службы давно назрела, так как и в теории, и на практике встречается множество проблем организации и функционирования российской публичной службы². Вопросы государственной и муниципальной службы в том или ином виде анализировались Конституционным Судом РФ.

Реформа государственной  службы в Российской Федерации началась с принятием в 1990 - 1995 гг. новых  законов и других нормативных  актов, регламентирующих государственно-служебные отношения³. В течение последних десяти лет предпринималось несколько попыток проведения реформы государственной службы. В настоящее время проводится работа по реализации Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г.

Весьма детальный анализ федерального и регионального законодательства о государственной службе, проводимый исследователями в течение последних  лет, сопровождался политическими  дебатами о сущности и основных направлениях реформирования госаппарата. Например, Б. Немцов считает, что реформу системы государственной службы следует проводить, исходя из трех принципов: конкурентность, эффективность, ответственность.

К так называемым нереализованным проектам реформы государственной службы учеными относятся: проект Кодекса государственной службы РФ, проект Федерального закона "О федеральной государственной службе", проект Федерального закона "Кодекс поведения государственных служащих", некоторые законодательные инициативы субъектов РФ.

Разработанный в конце 90-х гг. проект Кодекса государственной  службы Российской Федерации являлся, с нашей точки зрения, концептуально  обоснованным и содержательно цельным  нормативным правовым актом, комплексно регламентирующим отношения в сфере гражданской государственной службы в России. Можно лишь напомнить, что он включал в себя 219 статей и несколько приложений. Хотелось бы надеяться, что идея правового регулирования государственно-служебных отношений в едином кодифицированном законодательном акте не будет забыта.

Существенным вкладом  в развитие теории государственной  службы стали работы таких ученых, как А.А. Гришковец и В.А. Козбаненко⁴. Весьма плодотворно развиваются антикоррупционные аспекты системы организации и функционирования государственной службы в трудах А.В. Куракина⁵. Комплексное и очень серьезное с научно-практической точки зрения исследование основополагающих вопросов государственной службы содержится в трудах А.Ф. Ноздрачева.

К сожалению, можно отметить и труды, которые не подвигают науку о государственной службе к новым вершинам и обобщениям, а носят преимущественно описательный характер. Государственная служба РФ изучается отдельными авторами с формальных позиций, когда указываются традиционные факторы и причины реформирования государственной службы, например необходимость проведения административной реформы, взаимосвязь ее проблем с государственно-служебными отношениями . Диссертационные исследования должны "наращивать" уже достигнутый уровень научных представлений о государственной службе, способствовать развитию теории и улучшению практики государственно-служебного строительства, создавать основу для проведения конструктивной, позитивной критики тех или иных идей; положения, которые формально выносятся на защиту, должны содержать новые результаты или решения сложных современных проблем в системе российской государственной службы.

Этапам реформирования и результативности реформы государственной  службы в литературе стало уделяться  значительно больше внимания по сравнению с предыдущим периодом.

В качестве итоговых размышлений  о новом облике современной государственной  службы можно привести несколько  высказываний ученых, изучающих правовые аспекты этого института. Например, В.А. Козбаненко⁶ считает, что в ближайшее время целесообразно работать над созданием такой модели государственной службы, которая бы эффективно обеспечивала функционирование российского государства в его нынешней конституционно-правовой форме.

Значительной проблемой  является, по нашему мнению, сама модель российской публичной службы, когда государственная и муниципальная служба разделены специальными законодательными актами. В соответствии со ст. 21 Федерального закона от 28 августа 1995 г. (ред. от 8 декабря 2003 г.) N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальными служащими являются лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления. 
В специальной литературе неоднократно ставился вопрос о необходимости "выравнивания" статуса государственных и муниципальных служащих. Как справедливо указывается, "общим сущностным признаком, объединяющим правовое положение государственных и муниципальных служащих, является форма публичной власти, обеспечивающая единство властных полномочий соответствующих органов публичной власти".

С точки зрения В.А. Козбаненко, единство и целостность государственной  и муниципальной службы может  найти "воплощение посредством нормативного закрепления единых принципов организации  и функционирования, институционального взаимодействия и структурного оформления, регламентации правового статуса государственных и муниципальных служащих, а также и многих других вопросов". Именно такой подход к пониманию модели правового регулирования системы государственной и муниципальной службы видится В.А. Козбаненко наиболее предпочтительным в процессе осуществления мероприятий по реформированию системы государственной службы в России.

Одной из принципиальных проблем теории государственной  службы является соотношение в этом институте норм административного (публичного) и трудового (частного) права. Нормы законодательства о труде действуют в системе государственной службы и регулируют отношения в своем секторе государственно-служебных отношений, имея при этом свой предмет правового регулирования.

В литературе данной проблеме уделяется большое внимание. Иногда о ней рассуждают с позиции  выявления соотношения в системе  правового регулирования государственно-служебных  отношений так называемых трудовой и публичной концепций отношений государственной службы.

Следовательно, совершенно неправильной является позиция юристов-практиков, которые не желают применять нормы административного государственно-служебного законодательства, ссылаясь на то, что они не соответствуют нормам законодательства о труде.

Учеными справедливо  указывается на сложность проблемы соотношения норм административного  и трудового права на государственной  службе, которую нужно решать при  использовании "законодательного закрепления  изменения самого метода регулирования отношений в сфере государственной службы - максимального отказа от диспозитивного метода в пользу метода императивного".

Принятие Федерального закона от 27 мая 2003 г. "О системе  государственной службы Российской Федерации" является новым крупным этапом в развитии института государственной службы⁷. Однако отдельные положения этого Закона являются весьма спорными и противоречивыми.

 Критическому обсуждению подлежит сама концепция и идеология нормативной модели системы российской государственной службы, отсутствие в упомянутом Законе логики регулирования государственно-служебных отношений, противоречивость используемых в Законе категорий, неясность многих положений, возложение "необоснованной надежды" на будущие законодательные акты, ибо законодатель связывает перспективное развитие государственной службы с принятием в будущем многочисленных законов и иных нормативных правовых актов.

 В специальной литературе отмечается, что ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" является базовым, задача которого - "установить общие принципы и основные положения правового регулирования государственной службы, устранить возникшие в последние годы в законодательстве серьезные противоречия. На его основе должны быть приняты как "видовые" федеральные законы о государственной службе, так и законы субъектов РФ о государственной гражданской службеНовый Закон о системе государственной службы не сможет обеспечить решения указанных задач реформирования государственной службы. Просто будет нарабатываться новый законодательный материал, посвященный правовому регулированию отношений на государственной службе, а глубинные проблемы функционирования государственной службы останутся. 

Некоторые нововведения института  государственной службы позволяют  говорить об изменении подходов в установлении сущности государственной службы России. Современный законодатель считает государственной службой профессиональную служебную деятельность граждан РФ, которая направлена на обеспечение исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, государственных органов (федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ и иных государственных органов субъектов РФ), а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и ее субъектов.