Административные правоотношения

 Если руководствоваться  данными позициями, то можно первоначально  выделить следующие две группы административно-правовых   отношений:   а) отношения, непосредственно выражающие основную формулу   управляющего воздействия («субъект – объект»), в которой отчетливо,   проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности. Это – собственно властеотношения; б) отношения, складывающиеся за рамками непосредственного управляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением.

Иногда названные группы административно-правовых отношений   характеризуются как основные и неосновные управленческие связи. Первые прямо выражают сущность управления, а  вторые связаны с этой   сущностью, но прямо ее не выражают. К первым относятся административно-правовые отношения, которые могут быть выражены   формулой «команда – исполнение». Это, прежде всего отношения между   вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма исполнительной власти, между должностными лицами-руководителями и подчиненными им по службе работниками административно-управленческого аппарата, между исполнительными органами (должностными лицами) и гражданами, несущими определенные административно-правовые обязанности и т.п.

При характеристике второй группы отношений главное внимание   акцентируется на том, что они, хотя и возникают непосредственно в сфере государственного управления, но не имеют своим прямым назначением непосредственное управляющее воздействие субъекта на управляемый объект. Это, например, отношения между двумя сторонами,   функционирующими в сфере государственного управления, но не связанными между собой соподчиненностью (например, отношения типа   «субъект – объект»). Так, два министерства могут вступать в отношения, связанные с необходимостью подготовки совместного правового акта или согласования взаимных управленческих вопросов и т.п.

Иногда выделяют субординационные и координационные   административно-правовые отношения. Суть первых ясна: они построены на авторитарности (властности) юридических волеизъявлений субъекта управления. Координационными связями называют те, в которых эта авторитарность, якобы, отсутствует. При этом делается отсылка к отношениям, например, между несоподчиненными исполнительными органами. Такое решение было бы приемлемым, если бы содержание координации (т.е. согласования) трактовалось однозначно. Но для этого достаточных оснований не имеется. Координация входит в перечень основных проявлений государственно-управленческой деятельности, т.е. фактически совпадает с ее юридически-властными проявлениями.

Наиболее значительный интерес представляет классификация   административно-правовых отношений по юридическому характеру   взаимодействия их участников. В соответствии с этим критерием,   поглощающим в определенной мере ранее рассмотренные, выделяются   вертикальные и горизонтальные правоотношения.

Вертикальные административно-правовые отношения в наибольшей   степени выражают суть административно-правового регулирования и типичных для государственно-управленческой деятельности субординационных связей между субъектом и объектом управления. Это и есть то, что обычно называют властеотношениями. Возникают они между соподчиненными сторонами, что свидетельствует об отсутствии в них, в отличие от гражданско-правовых отношений, равенства сторон. Фактически вертикальность означает, что у одной стороны есть   юридически-властные полномочия, которых либо нет у другой стороны   (например, у гражданина), либо их объем меньше (например, у ниже  стоящего органа управления). Властной стороной при этом выступает соответствующий субъект исполнительной власти (исполнительный орган, орган государственного управления). Столь же очевидно, что именно в вертикальных отношениях реализуется непосредственное управляющее воздействие субъекта управления на тот ли иной объект,  который далеко не во всех случаях ему организационно подчинен.

При характеристике административно-правовых отношений нельзя ограничиться приведенными категорическими утверждениями и выводами, так как практически проявления управленческой вертикальности многозначны. Соответственно в сфере государственного управления можно обнаружить несколько вариантов административно-правовых отношений, которые по всем своим основным показателям относятся к числу вертикальных. Об этом, в частности свидетельствуют   следующие признаки, характерные для такого вида урегулированных административно-правовыми нормами управленческих отношений: а) безапелляционность тезиса о неравенстве сторон, как ведущего   показателя вертикальности данного вида правовых отношений; сосредоточение в руках управляющей стороны, т.е. субъекта исполнительной власти, юридически-властных полномочий; невозможность стороны, выступающей в роли управляемого, «управлять» таковым субъектом; б) неравенство сторон логически предполагает подчинение одной стороны («объект управления») другой («субъект управления»). Отсюда – бытующая формула «власть – подчинение», используемая, как правило, для характеристики административно-правовых отношений именно вертикального типа;   в) подчиненность (соподчиненность) в административно-правовых   отношениях далеко не во всех случаях имеет четко выраженное проявление. Например, гражданин или негосударственное формирование (коммерческая структура и т.п.) организационно не подчинены субъектам исполнительной власти. В отношениях между отдельными звеньями механизма исполнительной власти также прямая подчиненность одного звена другому часто отсутствует. Так, центральные органы исполнительной власти республик не подчинены непосредственно органам исполнительной федеральной власти; предприятия и учреждения  не подчинены контрольно-надзорным службам и т.п. Тем не менее,   неравенство в отношениях между ними налицо;   г) говоря о подчиненности, присущей взаимоотношениям сторон в сфере государственного управления, необходимо иметь в виду, прежде всего организационную подчиненность, как наиболее характерную для управленческой вертикали и проявляющуюся в связях между вышестоящими и нижестоящими звеньями, например, между исполнительными   органами и подведомственными им предприятиями, учреждениями; д.) многие административно-правовые отношения вертикального типа возникают между несоподчиненными их участниками. Но и в   подобных случаях одна из сторон в силу своей компетенции правомочна,  издавать юридические акты, обязательные для исполнения организационно неподчиненной ей другой стороной данного правоотношения. Как правило, такого рода управленческие связи типичны для   систем межотраслевого государственного управления (например, в области охраны окружающей природной среды и т.п.). е) в сфере государственного управления в широком масштабе осуществляется контрольно-надзорная деятельность, причем ее субъектами являются сами исполнительные органы (должностные лица). Это, например, административный надзор, осуществляемый специально создаваемыми федеральными надзорными службами и их   территориальными подразделениями, органами внутренних дел, налоговыми инспекциями и т.п. Надзорные полномочия носят юридически  властный характер и распространяются на организационно неподчиненные объекты. Налицо еще один вариант подчиненности – подконтрольность или поднадзорность;   ж) субъекты исполнительной власти в соответствии с требованиями соответствующих административно-правовых норм вправе адресовать свои юридически-властные волеизъявления гражданам, общественным   объединениям, которые ни в какой подчиненности у названных субъектов не находятся. В подобных случаях, однако, также налицо известный   вариант вертикальности, т.е. подчинения воли управляемых воле управляющих;  з) несмотря на различный характер подчиненности во всех названных случаях (во многом она проявляется условно) сохраняется главное качество – неравенство сторон в юридическом смысле. Подчиненность, выраженная прямо, опосредствованно или малозаметно, по существу есть логическое и фактическое следствие закрепленного административно-правовыми нормами неравноправного положения управляющих и управляемых;  и) наиболее емким по своему правовому содержанию признаком, убедительно иллюстрирующим фактическую вертикальность и неравенство сторон в административно-правовых отношениях, по разному   выражаемых, является следующий: все вертикальные отношения такого типа практически выражают юридическую зависимость одной стороны от другой. Подобная зависимость предопределяется наличием  юридически-властных полномочий, необходимых для решения того или иного вопроса, только у одной стороны – у соответствующего   у субъекта исполнительной власти.

Таким образом, общие черты неоднозначных, вертикальных   административно-правовых отношений – это осуществление в их рамках прямого управляющего воздействия и приоритет юридически выраженной воли одной стороны.

Горизонтальными административно-правовыми отношениями   признаются те, в рамках которых стороны фактически и юридически   равноправны. В них, соответственно, отсутствуют юридически-властные веления одной стороны, обязательные для другой. Конечно, такого рода правоотношения не столь распространены в сфере государственного управления, как вертикальные. И это понятно, ибо они как бы выпадают из общего русла административно-правового регулирования. Тем не менее, возможность их возникновения существует.

Сам факт признания равенства сторон в административно-правовых отношениях, казалось бы, находится в прямом противоречии как с сущностью административно-правового регулирования, так и с принципиальными особенностями административно-правовых отношений. Поэтому сама возможность их возникновения в сфере государственного управления нередко была под сомнением. Однако при условии правильного понимания сути управленческой горизонтальности   противоречия и сомнения могут быть сняты. Для этого необходимо, учитывать следующие определяющие обстоятельства.

Во-первых, действительное, а не формальное юридическое равенство участников административно-правовых отношений, т.е. качество,   традиционно связываемое с гражданско-правовыми отношениями, реально при наличии одинакового правового уровня сторон и, соответственно, отсутствии выраженной в любой форме их соподчиненности. Во-вторых, обязательное одновременное наличие в конкретных управленческих связях этих двух признаков, ибо отсутствие соподчиненности не всегда тождественно юридическому равенству сторон. В-третьих, столь же обязательно отсутствие юридически-властного волеизъявления одной стороны, адресованного другой.

Вычленить горизонтальные отношения из общей массы управленческих связей довольно сложно, так как они, не являясь типичными для сферы государственного управления, выражаются не столь отчетливо, как вертикальные. Тем не менее, управленческая практика дает определенные основания для отнесения к их числу следующих административно-правовых отношений:

а) отношения, предшествующие непосредственному управляющему воздействию. Они служат предпосылкой вертикальных отношений, т.е. предназначены для создания условий, необходимых для принятия     одностороннего юридически-властного решения. Это – связи, возникающие между находящимися на одинаковом правовом уровне исполнительными органами (должностными лицами), в которые они вступают по поводу, например, подготовки принятия совместных нормативных актов управления (например, между двумя министерствами).

б) отношения, возникающие после осуществления непосредственного управляющего воздействия с целью создания условий для эффективной реализации принятого в одностороннем порядке юридически-властного решения. Это, например, отношения, в ходе и результате которых вырабатываются совместные меры по исполнению нормативных актов (формирование межведомственных комиссий, проведение совместных ревизий и т.п.).

Две названные группы отношений относятся к числу административно-процедурных;

в) отношения административно-процессуального характера, в которых стороны занимают равноправное положение (например, в рамках производства по жалобам граждан, по делам об административных правонарушениях). Содержанием этих отношений является рассмотрение административно-правовых споров;

г) отношения административно-договорного характера, носящие форму различного рода соглашений (например, предварительное соглашение о приеме на ту или иную должность и т.п.).

Административно-правовые отношения классифицируются по многим критериям.

Первоначально выделяются две группы административных правоотношений:

а) отношения, непосредственно выражающие основную формулу управляющего воздействия (субъект-объект), в которой отчетливо проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности, их можно обозначить как властеотношения; иногда они именуются как основные;

б) отношения, складывающиеся за рамками непосредственно управляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением; характеризующиеся как неосновные правоотношения;

Первые из названных выражают сущность управления, вторые связаны с этой сущностью, но прямо ее не выражают. К первым можно отнести отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма исполнительной власти, между должностными лицами-руководителями и подчиненными им по службе работниками административно-управленческого аппарата, между исполнительными органами (должностными лицами) и гражданами, несущими определенные административно-правовые обязанности и т.п.

Вторая группа характеризуется тем, что такие отношения хотя и возникают непосредственно в сфере государственного управления, однако не преследуют целью непосредственное управляющее воздействие субъекта на управляемый объект. К примеру, отношения между двумя сторонами, функционирующими в сфере государственного управления, но не связанные между собою соподчиненностью. Так два министерства могут вступать в отношения, связанные с необходимостью подготовки совместного правового акта или согласования взаимных управленческих вопросов и т.д.

По составу участников правоотношения подразделяются на внутриаппаратные и внеаппаратные. В внутриаппаратных отношениях соответствующие юридические нормы закрепляют систему органов исполнительной власти, организацию службы в них, компетенцию органов и служащих, их взаимоотношения, формы и методы внутриаппаратной работы в государственных органах. Такого рода управленческие отношения выражают интересы самоорганизации всей системы исполнительной власти сверху донизу, а также каждого ее звена. Сторонами в них выступают соподчиненные исполнительные органы и их структурные подразделения, а также должностные лица. Сюда же можно отнести отношения органов исполнительной власти с подчиненными им организациями, а также отношения администраций организаций, деятельность которых регулируется административным правом (воинские части, вузы и др.) с их служащими, учащимися и т.д. Во втором случае выступают отношения, связанные с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему (механизм) исполнительной власти (например, на граждан, на общественные объединения, коммерческие структуры, включая частные). В принципе это и отношения по управлению государственными предприятиями и учреждениями, так как они не являются субъектами исполнительной власти. Вторая сторона такого рода отношений фактически выступает в роли “третьего лица”.

6. Разграничение  административных и других правовых  отношений.

Из определения правовых отношений как общественных отношений, регулируемых нормами права вытекает, что правовые и фактические отношения неотделимы друг от друга.

Фактические отношения приобретают юридическую форму в результате их правового регулирования.

Нормами права регулируются многие, но далеко не все общественные отношения. Предметом правового регулирования могут быть лишь те из них, которые имеют волевой характер, ибо право способно воздействовать только на сознание и волю людей.

Но не все волевые отношения регулируются правом, ибо одни из них не нуждаются в нем, так как регулируются иными социальными нормами, другие вообще невозможно урегулировать правом. «Правовым регулированием, – пишет С. С. Алексеев, – охватываются лишь такие общественные отношения, которые в данных социально-экономических условиях объективно требуют правового регулирования». Все это, в частности, относится и к управленческим отношениям. Следовательно, отграничивая административные отношения от всех иных правовых отношений, следует иметь в виду, что речь идет об отграничении не всех управленческих отношений, а лишь тех, которые регулируются правом.