Административно-правовые отношения

      В соответствие с данной классификацией правоотношения подразделяются на:

      а) возникающие в рамках внутренней деятельности органов управления (решение структурных и кадровых вопросов, распределение обязанностей работников управленческого аппарата, определение их ответственности и т.п.);

      б) возникающие в рамках внешней  сферы управления, то есть, непосредственно  в процессе реализации функций управления применительно к управляемым объектам.

      В данном случае следует исходить не из противопоставления этих видов административных правоотношений, не из подхода к  их внешнему варианту (п.«б») как к  определяющему, хотя для этого имеются  достаточные основания, а как к двум основным проявлениям единого по своей значимости и управленческой сути механизма, обеспечивающего целевое управляющее воздействие.

      Административно-правовые отношения делятся на субординационные и координационные административно-правовые отношения⁸.

      Для первых характерна авторитарность (властность) юридических волеизъявлений субъекта управления. Они как раз являются собственно административными. Что касается вторых, то ими обозначают, как правило, такие управленческие связи, в которых авторитарность отсутствует (например, отношения между несоподчиненными исполнительными органами). 

      Выделяют  также вертикальные и горизонтальные административно-правовые отношения.

      Подобная  классификация административно-правовых отношений представляет значительный интерес, так как в ее основе лежит юридический характер взаимодействия их участников, то есть, главное в их деятельности. Именно, в силу этого, она по своей сути впитывает наиболее отчетливо выраженные черты всех предыдущих вариантов классификации, выражая их наиболее четко и последовательно⁹.

      а) Вертикальные административно-правовые отношения непосредственно характеризуют  суть административно-правового регулирования  и типичных для государственно-управленческой деятельности субординационных связей между субъектом и объектом управления, а также внешней направленности механизма реализации исполнительной власти. Они всегда возникают между соподчиненными сторонами, то есть, исключают равенство сторон. Властной стороной в них всегда выступает соответствующий исполнительный орган (должностное лицо); второй стороной при этом может быть также исполнительный орган (должностное лицо), но объем юридически-властных полномочий, предоставленных ему, меньше, чем у первой (например, Правительство и министерство), либо вторая сторона их вообще не имеет (например, гражданин). В подобной ситуации и создается возможность реализации одной стороной отношения непосредственного управляющего воздействия на другую, которая далеко не во всех случаях ей организационно подчинена.

      б) Горизонтальные административно-правовые отношения. В качестве таковых признаются отношения, в рамках которых стороны  фактически и юридически равноправны. В них, соответственно, отсутствуют  юридически-властные веления одной  стороны, обязательные для другой.  Разумеется, вычленить горизонтальные отношения из общей массы административно-правовых отношений довольно сложно. Да и выражаются они не столь отчетливо, как вертикальные. Тем не менее, такая Горизонтальными по своему содержанию являются также административно-процессуальные отношения, возникающие по поводу административно-правовых споров. Например, это отношения в рамках производства по жалобам и заявлениям граждан, по делам об административных правонарушениях. Соответствующее законодательство обеспечивает процессуально равное положение сторон в таких отношениях. 
 Наконец, горизонтальными могут быть признаны отдельные отношения административно-договорного характера, носящие форму различного рода соглашений.

      Важным  элементом характеристики горизонтальных административно-правовых отношений является то, что любые совместные действия однопорядковых и равноправных сторон (отношения типа «субъект — субъект»), равно как и процессуальное равноправие, перерастают в вертикальные отношения¹⁰.   

            Итак, административно-правовые отношения могут быть классифицированы по ряду критериев:

• по характеру (особенностям) взаимоотношений их участников;
• по конкретным целям (предназначению) правоотношений;
• их содержанию;
• способу защиты правоотношений.

Рис. 1. Виды административно-правовых отношений¹¹ 

2. Участники (субъекты) административно-правовых отношений

    Субъекты  административно-правовых отношений  — это лица и организации, которым  административным законодательством предоставлена возможность или способность быть носителями прав и обязанностей в сфере управленческой деятельности (таким образом становиться участниками административных правоотношений) и вступать в конкретное административно-правовое отношение. Следовательно, субъектом административно-правового отношения является тот, кто наделен административными правами и (или) на кого возложены административные обязанности. Субъектами правоотношений выступают право- и дееспособные физические лица, юридические лица и государство в целом¹².

    Таким образом, субъектами административно–правовых отношений являются государственные органы, государственные организации, должностные лица, другие государственные служащие, граждане, иностранные граждане и лица без гражданства, а также общественные объединения, наделенные исполнительно–распорядительными полномочиями.

    При этом каждая из сторон административно–правового  отношения должна обладать административной правоспособностью и дееспособностью, т.е. административной правосубъектностью¹³.

    Административная  правоспособность – это способность  субъекта административного правоотношения иметь права и нести юридические  обязанности и ответственность  в сфере исполнительной власти, государственно–управленческой  деятельности. Полномочия (права и обязанности) органа государственного управления определяются местом и ролью его в системе государственных органов и закрепляются в специальных законодательных актах (например, министерства – в положении о конкретном министерстве). От административной правоспособности неотделима дееспособность, а именно способность субъекта административно–правового отношения своими действиями приобретать и осуществлять права, принимать на себя обязанности, исполнять их, а также нести ответственность за свои действия в сфере государственного управления.

    Для государственных органов, государственных  организаций, предприятий, учреждений, государственных служащих, должностных  лиц и общественных объединений как субъектов административно–правового отношения характерно совпадение административной право – и дееспособности, т.е. административная правоспособность и административная дееспособность этих субъектов возникают одновременно, как правило, с момента их образования, регистрации¹⁴.

    Административная  правоспособность гражданина возникает  с момента рождения и прекращается с его смертью. Административная дееспособность граждан возникает  лишь по достижении определенного возраста: 16 лет (неполная дееспособность) и 18 лет (полная дееспособность). Так, по достижении определенного возраста (16 лет), лицо может быть привлечено к административной ответственности. Право на поступление на военную службу наступает по достижении 18–летнего возраста. Малолетние и душевнобольные не обладают административной дееспособностью. Права и обязанности недееспососбных граждан реализуются родителями, усыновителями, опекунами, полномочными государственными органами.

    Граждане, как субъекты административно–правовых отношений, пользуются административно–правовой правоспособностью во всех сферах государственного управления. Можно выделить следующие группы административно–правовых отношений, в которых граждане могут выступать в качестве стороны: отношения, возникающие в процессе реализации гражданами принадлежащих им по закону прав (право на медицинскую помощь, на образование и т.п.); отношения, складывающиеся в связи с выполнением гражданами обязанностей (воинской, охраны окружающей среды, соблюдение правил безопасности, санитарнопротивоэпидемических и др.); отношения, возникающие в связи с совершением гражданами правонарушений в сфере государственного управления, а равно нарушением органами исполнительной власти или должностными лицами прав и законных интересов граждан (обжалование решений органов государственного управления, действий должностных лиц и т.п.).

    Субъекты  административного права могут  стать субъектами (участниками, сторонами) административных правоотношений при  наличии трех условий¹⁵:

    1) административно-правовой нормы,  определяющей субъекта, его права и (или) обязанности, юридическую ответственность;

    2) административной правоспособности  и дееспособности субъекта;

    3) юридического факта (фактов), то  есть, основания возникновения, изменения  или прекращения правоотношения.

          Объект управления – другой участник (сторона) правоотношения, т.е. физические и юридические лица, которые наделены правами и обязанностями в сфере исполнительной власти, но в качестве управляемой стороны. Ими могут быть: граждане: государственные служащие; органы управления (администрация) государственных и негосударственных предприятий, учреждений и организаций; соподчиненные и несоподчиненные органы исполнительной власти; исполнительные органы в системе местного самоуправления; иностранные организации. Практически объектом управления следует считать деятельность этих людей и их объединений по реализации в сфере исполнительной власти своих прав и обязанностей, их сознательно-волевое поведение.

          Юридическими фактами  называются фактические обстоятельства, с которыми правовые нормы связывают возникновение, изменение или прекращение правоотношений. Только при наличии юридического факта (фактов) субъект административного права становится субъектом административных правоотношений. 

3. Основания возникновения, изменения  и прекращения административно-правовых отношений

    Для любого правоотношения характерно возникновение  его вследствие определенных юридических  фактов. В научной литературе юридические  факты определяются как «предусмотренные правовыми нормами обстоятельства, влекущие установление, изменение и прекращение правоотношений». Отсюда, понятие юридического факта включает два основных момента¹⁶:

• наличие явлений действительности - событий или действий (материальный момент);
• их предусмотренность в нормах права в качестве оснований правовых последствий (юридический момент).

    Понятие «юридический факт», таким образом, обладает довольно сложным содержанием, отражающим явления как материального, так и идеального характера¹⁷.

    В плане понятийной характеристики юридических  фактов можно отметить их следующие  характерные черты:

          1. По своей социальной  природе юридические факты —  это обычные жизненные обстоятельства, которые сами по себе не  обладают свойством вызывать  юридические последствия. Такое качество придается им юридическими нормами, и может произойти так, что законодатель на каком-то этапе развития общественных отношений перестанет связывать правовые последствия с данным юридическим фактом. Однако делается это не произвольно, не по прихоти законодательного органа, а под влиянием закономерностей общественного развития. Поэтому юридические факты имеют глубокую общественную природу и представляют собой еще один выход права на практику, еще один канал связи права с социальной сферой. Таким образом, юридические факты — это общественно-юридические явления.

          2. Юридические факты  опосредуют движение правовых  отношений (возникновение, изменение,  прекращение). И если правосубъектность  рассматривать как особого рода  юридическое право в рамках общерегулятивных правоотношений, то фактические условия правосубъектности (возраст, вменяемость и т. п.) по своей природе и механизму действия тоже являются юридическими фактами.

          3. Юридические факты  вызывают правовые последствия  только во взаимодействии с правовыми нормами. Юридический факт выполняет роль «пускового механизма» по отношению к норме права, он запускает ее в действие. В этом плане юридические факты можно рассматривать как звенья, связующие нормы права и правовые отношения.