Административно-правовое положение общественных объединений

Таким образом, очевидны различия в правовой регламентации деятельности общественных объединений в базовом Законе об общественных объединениях и в принятых позднее законах об отдельных видах общественных объединений. Статус отдельных видов юридических лиц, например производственных кооперативов, весьма напоминает правовое положение общественных объединений. Однако данная форма совместной деятельности граждан преследует основной целью извлечение прибыли, что совершенно неприемлемо для статуса некоммерческих объединений.[35]

Конечно, могут принимать специальные законы об отдельных видах объединений, но их соответствие предписаниям базового Закона об общественных объединениях обязательно. Однако фактически этот принцип не всегда соблюдается.[36]

4. Административно-правовой статус религиозных общественных объединений.

Итогом длительного развития мировой религиозно-философской мысли, как известно, стало формирование церкви как политического института гражданского общества. Несмотря на то, что светский характер Российского государства исключает возможность влияния церкви на политическую жизнь общества, вопрос о свободе совести, ее правовом регулировании постоянно находится в нашей стране в центре внимания властных структур: государства, его органов политических партий.[37] Согласно ст. 14 Конституции РФ Российская Федерация объявлена светским государством: «Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Религиозные объединения отделены от государства». Правовое положение церкви до недавнего времени регулировалось российским законом о свободе вероисповеданий от 25 октября 1990 г.[38] Принятие  Закона «О свободе совести и религиозных объединениях»[39] ознаменовало новый этап развития церковно-государственных отношений в России. За прошедшие с 1990 года время произошли глубокие изменения в политической и социально-экономической сферах общества, во многом предопределившие содержание нового закона.

Если в качестве основных задач прежнего закона стояли высвобождение религии от уз государственной опеки и предоставление гражданам возможности свободно исповедовать веру, нынешний закон идет дальше в регулировании религиозной жизни и закрепляет ряд принципиальных положений в области взаимодействия государства и конфессий. Внимание государства к организованным формам религиозной деятельности прослеживается уже непосредственно из названия закона.

«Анализ обсуждаемого закона позволяет говорить о том, что Россией избрана своя особая модель взаимоотношений политической власти и конфессий, отличающихся от распространенных в мире режимов государственной церкви. Концептуальным основанием отношений государства и религиозных объединений в России выступила идея культурно-исторической избирательности, состоящая в предоставлении преимуществ конфессиям по признаку их особой культурной и исторической значимости».[40] В преамбуле признается особая роль православия в «истории России, в становлении и развитии ее духовности и культуры», заявляется об уважительном отношении к христианству, исламу, буддизму, иудаизму и другим религиям, составляющим «неотъемлемую часть исторического наследия народов России».[41]

Лейтмотив Федерального закона от 26 сентября 1997 г. заключается в закреплении превентивных полномочий правоохранительных органов: государственная власть заинтересована в предоставлении возможной противоправной деятельности так называемых «тоталитарных сект», исключающих добровольную основу членства и препятствующих выходу граждан из религиозного объединения. Механизм государственной разрешительной политики, воплощенной в полномочиях федеральных министерств и ведомств по регистрации, лицензированию и контролю, призван предотвратить причинение имущественного и морального вреда приверженцам различных вероисповеданий. В этом состоит основное отличие Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» от аналогов национальных систем законодательства многих зарубежных государств, исключающих любые формы воздействия исполнительной власти на процесс создания конфессионального объединения, когда правоохранительные органы лишь констатируют факты преступных действий.[42]

В процессе государственной регистрации религиозных объединений, осуществления ими полномочий юридического лица, контроля органов юстиции за деятельностью религиозных объединений и их ликвидации возникают административно-правовые отношения.

Религиозные объединения могут быть созданы в форме религиозных групп и религиозных организаций. Правоспособностью юридических лиц обладают только зарегистрированные в органах юстиции религиозные организации. Федеральный закон от 26 сентября 1997 г., так же как и базовый Федеральный закон «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г., определяет статус факультативного и императивного режимов регистрационных отношений, и их различия обусловлены намерениями лиц, создавших религиозную группу. В случае, если целями создания такой группы являются последующая регистрация и получение статуса  религиозной организации, инициаторы ее образования обязаны уведомить о деятельности группы муниципальные органы. Факультативный режим регистрационных отношений, таким образом, распространяется на религиозные группы, учредители которых не намерены ходатайствовать в органах юстиции о предоставлении им статуса юридического лица, и обязательная государственная регистрация предусмотрена лишь для объединений, созданных в форме религиозной организации.

Регистрации в Министерстве юстиции РФ подлежат только централизованные религиозные организации, имеющие местные религиозные организации на территории двух или более субъектов Федерации, а все остальные организации регистрируются территориальными органами юстиции. Для осуществления императивных регистрационных отношений решающее значение имеет временной ценз деятельности религиозного объединения на территории Российской Федерации.

Статус общероссийского религиозного объединения распространяется только на централизованные религиозные организации, которые действуют на территории России на законных основаниях не менее 50 лет к моменту обращения организации в орган юстиции с заявлением о государственной регистрации. Учредители местной религиозной организации обязаны подтвердить в органе юстиции факт своей деятельности на соответствующей территории в течение не менее 15 лет. Этот временной ценз не распространяется на местные религиозные организации, которые действовали в составе централизованной религиозной организации до государственной регистрации. Характерно, что законом предусмотрено подтверждение учредителями общероссийского религиозного объединения своей деятельности на законных основаниях в течение всего периода временного ценза.[43]

Для административно-правовых отношений, возникающих в сфере деятельности религиозных объединений, характерно сочетание различных видов разрешительной политики. Созданию централизованной религиозной организации свойственна особая периодичность регистрационных отношений: на первом этапе государственной регистрации подлежат местные организации, только после ее завершения учредители вправе ходатайствовать о регистрации централизованной организации. Для получения такого статуса необходимо подтвердить наличие трех местных организаций, поэтому процедура государственной регистрации как минимум подразделяется на четыре этапа. В случае последующего расширения деятельности централизованной религиозной организации, например при учреждении ею новых местных организаций, регистрационные отношения между органом юстиции и учредителями возникают вновь. Для создания конфессиональными объединениями учреждений профессионального религиозного образования необходимо сочетание двух различных видов разрешительной политики. Такие учреждения подлежат государственной регистрации в органе юстиции в качестве религиозного объединения, и для получения права осуществления образовательной деятельности необходима также выдача лицензии Министерством общего и профессионального образования Российской Федерации.

Статус общероссийской религиозной организации, предусмотренный Федеральным законом «О свободе совести и религиозных объединениях» от 26 сентября 1997 г., отличается от правового положения общероссийского объединения, создаваемого в соответствии с Федеральным законом «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г. Несмотря на то, что религиозная организация представляет собой разновидность общественного объединения, процедура государственной регистрации религиозных объединений существенна упрощена. Для подтверждения статуса общероссийской религиозной организации территориальный аспект учитывается органом процедура государственной регистрации минимально: субъекта Федерации и тем не менее именоваться общероссийской.

Существенно отличаются и субъекты административно-правовых отношений, возникающих государственной регистрации общероссийского общественного объединения и российской религиозной организации. Во втором случае регистрационное свидетельство может быть выдано и территориальным органам юстиции, а общероссийские общественные объединения подлежат государственной регистрации только в Минюсте России.[44]

Ликвидация конфессионального объединения также регламентируется нормами административного права. Как правило, инициатором ликвидации или запрета деятельности объединения является Минюст РФ или его территориальный орган в субъекте Федерации, но решение по существу принимается судом. Федеральным законом не урегулированы различия в процедуре ликвидации и запрета деятельности религиозного объединения, однако полное прекращение правоспособности конфессиональной организации как юридического лица допускается только в случае ее ликвидации судом. Запрет деятельности объединения представляет собой временную превентивную меру, цель которой – устранение фактов нарушения действующего законодательства, выявленных органом юстиции или иным правоохранительным органом в процессе осуществления контрольных функций.

Таким образом, нормами административного права регулируются следующие общественные отношения в сфере конфессиональной деятельности:

1. При определении статуса религиозной организации в качестве юридического лица. Необходимым условиям гражданской и административной правоспособности религиозного объединения является государственная регистрация, а в некоторых случаях и наделение организации правомочиями лицензиата;
2. В процессе ликвидации конфессионального объединения, запрета его деятельности или контроля за ним. В качестве особой разновидности контрольных функций можно рассматривать обязанность зарегистрированного (централизованного или местного) религиозного объединения ежегодно представлять в орган юстиции сведения о продолжении своей деятельности;
3. При наделении религиозных организаций правом собственности на культовые здания и сооружения;
4. При осуществлении священнослужителем светских прав и обязанностей, прежде всего воинской обязанности. Глава государства наделяется правом представлять священнослужителям отсрочку от призыва на воинскую службу и освобождать от воинских сборов в мирное время;
5. При осуществлении религиозных обрядов и церемоний. Речь идет о порядке осуществления обрядовой деятельности в пенитенциарных учреждениях, Вооруженных Силах РФ и ведомственных воинских формирований.[45]

Органы исполнительной власти контролируют соответствие федеральному законодательству внутренних установлений религиозных организаций, прежде всего уставов. Так же исполнительная власть взаимодействует с конфессиональными объединениями при определении статуса учреждений религиозного образования. Религиозное образование или его основы могут быть получены не только в учреждениях конфессионального образования, но и в государственных или муниципальных образовательных учреждениях.

Заключение

Рассматривая общественные объединения как один из субъектов административного права, следует подчеркнуть, что это один из фундаментальных конституционно-правовых институтов. Нормы об общественных объединениях содержатся в ч. 4, 5 ст. 13; ч. 2 ст. 19; ч. 1 ст. 30; ч. 2 ст. 46 Конституции российской Федерации. В этих статьях дана общая характеристика общественных объединений как субъекта российского права. Более развернутая характеристика общественных объединений как субъекта административного права содержится в Федеральном законе от 19 мая 1995 г.  «Об общественных объединениях», являющимся базовым законом, регламентирующим организацию, статус и деятельность общественных объединений; а также в других федеральных законах, нормативно-правовых актах, а также уставах союзов, ассоциаций и иных объединений граждан.

Действующее законодательство РФ регламентирует деятельность системы общественного объединения. Оно закрепляет статус союзов общественных объединений и субъектов, входящих в их системы. «Новое законодательство РФ об общественных объединениях нуждается в более четком разграничении функций объединений и органов государства».[46] Основные принципы их взаимоотношений урегулированы действующим в настоящее время Законом об общественных объединениях.

Следует отметить, что различия видов общественных объединений носят формальный характер, что подтверждает отсутствие каких бы то ни было указаний о статусе структурных подразделений. Хотя Законом предусмотрены четыре вида таких подразделений, он не определяет различия в правовом положении организации, отделения, филиала и представительства. Решение этой проблемы имеет важнейшее практическое значение, поскольку от наличия подразделений на территории России зависит факт государственной регистрации объединения в органах юстиции.

Очевидны противоречия базового Закона об общественных объединениях и законов об отдельных общественных объединениях, а также противоречия нормативно-правовых актов субъектов федерации, издаваемых по вопросам совместного ведения с центральной властью, и федеральных законов, что не соответствует ст. 76 Конституции РФ.[47]