Административно-правовое положение общественных объединений

Следовательно, административная правоспособность общественного объединения есть способность быть субъектом прав и обязанностей в сфере государственного управления. Административная правоспособность общественного объединения, как было выше замечено, имеет свои особенности, касающиеся ее возникновения и прекращения[20].

Объем и содержание административной правоспособности общественного объединения устанавливаются и изменяются компетентными органами государственной власти в нормах административного права, и ее осуществление ограничивается рамками государственного управления

Административная правоспособность общественного объединения служит основой их административной дееспособности, являющейся необходимым условием реализации этой правоспособности, а также субъективных прав и обязанностей общественного объединения в конкретных административно-правовых отношениях[21].

Административная дееспособность общественного объединения – это признанная за ними способность своими действиями:

а) приобретать права и обязанности административно-правового характера;

б) осуществлять их. Такая дееспособность включает и способность общественного объединения нести ответственность за совершенные правонарушения в соответствии с действующими правовыми актами.

Особенности административно-правового статуса отдельных видов общественных объединений:

1. Административно-правовой статус некоммерческих организаций.

Правовое положение некоммерческой организации во многом идентично статусу общественного объединения. В соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях»[22] некоммерческими являются организации, не ставящие в качестве основной цели деятельности извлечение прибыли и не распределяющие прибыль между участниками. Это является важнейшей особенностью любого общественного объединения.

Другая особенность статуса некоммерческой организации заключена в осуществлении социально-приоритетных задач. Основная цель функционирования любой некоммерческой организации – удовлетворение духовных и иных нематериальных потребностей граждан. Закон об общественных объединениях отождествляет понятие некоммерческой организации и общественного объединения (ст. 5),  - на это указывают идентичные способы создания и цели организаций и общественных объединений.

В то же время имеются и принципиальные различия между базовым Законом об общественных объединениях и Законом о некоммерческих организациях в правовой регламентации деятельности некоммерческих объединений. Прежде всего, Закон о некоммерческих организациях практически не допускает деятельности организации без ее государственной регистрации, а Законом об общественных объединениях предусмотрена возможность факультативного режима регистрационных отношений: объединение самостоятельно решает проблему участия в административно-правовых отношениях с органами юстиции, при этом допускается и альтернативный вариант – общественное объединение вправе функционировать без государственной  регистрации и не обладать правомочиями юридического лица. В данном случае очевидны противоречия законов. Следовательно, так и не решена проблема юридической основы регистрации: подлежат ли некоммерческие организации регистрации как общественные объединения, либо они регистрируются на общих для всех юридических лиц основаниях, в порядке предусмотренным статьей 51 ГК РФ.[23]

Некоммерческие организации вступают в административно-правовые отношения в процессе создания, реорганизации или ликвидации. Субъектом таких отношений являются физические или юридические лица, ходатайствующие о создании некоммерческой организации, либо об изменении ее статуса, и федеральный орган исполнительной власти, на который возложены функции регистрации организации. В отношении религиозных общественных организаций эти функции осуществляется федеральным Министерством юстиции или его территориальными органами в субъектах Федерации.

Отношения некоммерческих организаций и органов государственной власти во многом обусловлены присущим организациям социально-приоритетным функциям.

Органы государственной власти вправе представлять организациям льготы по уплате налогов, таможенных и иных сборов и платежей, полностью или частично освобождать их от платы за пользование федеральным и муниципальным имуществом, предоставлять иные преимущества и льготы.[24]

Формы осуществления контроля за деятельностью некоммерческих организаций лишь в самом общем виде определены Законом. Среди органов исполнительной власти, которым организации обязаны представлять информацию о своей деятельности, специально указаны лишь органы государственной статистики и налоговые органы, но очевидно, что их перечень значительно шире. В частности, в некоторых случаях контрольные функции в этой сфере осуществляют органы юстиции, органы внутренних дел и органы безопасности. Формы и методы осуществления контрольных органов, перечень предоставляемой им информации определены Законом о некоммерческих организациях. Им урегулированы в основном имущественные и иные гражданско-правовые проблемы: взаимоотношения органов государства и некоммерческих организаций так и не были должным образом регламентированы.[25]

2. Административно-правовые отношения в сфере деятельности профессиональных союзов.

Среди общественных объединений особый статус имеют профессиональные союзы. Дефиниции «профсоюз» и «некоммерческая организация» во многом схожи. Это объединения, имеющие своей целью обеспечение и защиту социально-приоритетных интересов создавших их физических лиц. Граждан, объединившихся в профсоюз, связывает общность производственных и профессиональных интересов. Статус профсоюзов напоминает правовое положение многих видов объединений, поскольку в уставах практически всех из них (творческих союзов, землячеств, благотворительных и молодежных организаций, религиозных объединений) предусмотрена та или иная организация социально-правовой защиты трудовых прав и интересов физических лиц. Профсоюзы могут быть созданы только в форме организации.

Среди административно-правовых отношений в деятельности профсоюзов особое значение имеют их взаимоотношения с органами исполнительной, законодательной и судебной власти. Статья 5 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» от 12 января 1996 г.[26] закрепляет принцип независимости профсоюзов в своей деятельности от органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Законом социально предусмотрено, что профсоюзы не подотчетны и не подконтрольны указанным органам. Запрещается вмешиваться этим органам и их должностным лицам в деятельность профсоюзов в тех случаях, когда это «может повлечь за собой ограничение прав профсоюзов или воспрепятствовать законному осуществлению их уставной деятельности».

Профсоюзы и их члены зависят от органов законодательной власти: ее предписания, воплощенные в форме федерального закона или закона субъекта Федерации, обязательны для исполнения всеми его членами, а в некоторых случаях (например, Кодекс законов о труде) непосредственно затрагивают статус профсоюзов, компетенцию его органов, права и обязанности их членов.[27] В процесс законодательной регламентации, допускаются некоторые ограничения прав профсоюзов, например, при реализации гражданами, объединенными в профсоюз, своего права на забастовку и иные виды коллективного протеста против действий работодателей (см. ст. 31 и ч. 4 ст. 37 Конституции).

Законодательство об общественных объединениях предусматривает особые формы регистрационных отношений, возникающих между лицами, ходатайствующими о создании профсоюза, и органов юстиции. Законом о профсоюзах предусмотрена уведомительная государственная регистрация: профсоюзы, объединения, первичные профсоюзные организации в течение месяца со дня образования направляют в Минюст России или его территориальные органы необходимые документы, после чего последний обязан их зарегистрировать. Базовым Законом об общественных объединениях была предусмотрена процедура отказа объединению в регистрации по тем или иным правовым основаниям, В соответствии с частью 1 статьи 8 Закона о профсоюзах отказ в их регистрации не допускается, однако часть 2 этой статьи все же предусматривает возможность отказа органов юстиции в регистрации либо уклонения от нее и обжалования этих действий в судебном порядке. «Тем самым действия, признанные Законом противоправными, этим же правовым предписанием квалифицируются в качестве легитимных! Недостатком Закона о профсоюзах как раз и является то, что он предусматривает процедуру и правовые основания для отказа профсоюзам в государственной регистрации».[28]

Осуществление профсоюзами своих прав, закрепленных Законом, представляет собой наиболее распространенную форму взаимоотношений профсоюзов и исполнительной власти.

Субъектами административно-правовых отношений в данном случае являются работодателя в лице руководителя органа исполнительной власти и соответствующих должностных лиц и представитель профсоюзного органа. Возникающие в этой сфере общественные отношения имеют все признаки административно-правовых. Прежде всего, они характеризуются неравенством сторон. Субординация проявляется в том, что Законом предусмотрены права профсоюзов в их взаимоотношениях с работодателем, и обязанности последних удовлетворить эти права. Органы государственной власти любого уровня обязаны согласовать с профсоюзами проекты законодательных актов, затрагивающих социально-трудовые права работников. Та же обязанность распространяется и на органы исполнительной власти при разработке ими проектов соответствующих нормативно-правовых актов.

Законодательством предусмотрены отдельные виды нормативных актов органов исполнительной власти, требующих согласования с профсоюзом в процессе не только их разработки, но и осуществления. Среди них акты, предусматривающие ликвидацию предприятия, учреждения, либо его подразделений.[29]

Процесс ликвидации может происходить как по инициативе самого профсоюза, так и по инициативе органов судебной власти, включая и органы прокуратуры России.

Особый статус в сфере исполнительной власти не свойствен взаимоотношениям профсоюзов с органами судебной власти, включая и органы прокуратуры. Последние вправе осуществлять контроль и надзор за их деятельностью, причем их полномочия не ограничены какой-либо определенной сферой, как это предусмотрено Законом о профсоюзах в случае осуществления контрольных функций органами исполнительной власти.[30]

3. Административно-правовой статус благотворительных организаций

Законом об общественных объединениях предусмотрено, что деятельность отдельных видов общественных объединений может быть урегулирована в специальных законах. Первым среди них стал Федеральный закон от 11 августа 1995 г. «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях».[31] Согласно этому Закону, благотворительная организация должна соответствовать всем основным признакам общественного объединения, определенным Законом об общественных объединениях. Созданная для осуществления социально-приоритетных целей, некоммерческая благотворительная организация должна обладать важнейшим свойством: ее деятельность должна носить бескорыстный характер – безвозмездный или на льготных условиях. Льготные условия означают предоставление благотворителям тех или иных льгот и преимуществ (прежде всего, материального характера), стимулирующие эту разновидность социально-приоритетной деятельности. Однако государственные гарантии – предоставление налоговых и имущественных льгот – распространяется лишь на благотворительные организации, но не на юридических и физических лиц, являющихся спонсорами благотворительных  организаций (см. ст. 18 Закона о благотворительных организациях).[32]

Благотворительные  организации, как и все другие общественные объединения, не вправе перераспределять денежные средства, полученные в результате предпринимательской деятельности, между своими членами или участниками. В соответствии  со статьей Закона о благотворительной деятельности, благотворительная организация не вправе использовать более 20% финансовых средств, расходуемых за финансовый год, на оплату труда административно-управленческого персонала. Тем самым подобная форма противоправного перераспределения денежных средств невозможна среди членов или участников благотворительных организаций.

Основания возникновения и прекращения административно-правовых отношений, субъектов которых являются благотворительные организации, во многом такие же, как и у некоммерческих организаций и профсоюзов. В Законе о благотворительной деятельности, как и в Законе о некоммерческих организациях, не указан орган государственной регистрации благотворительных организаций. Эта процедура должна осуществляться «в порядке, установленном федеральными законами».

Административно-правовые отношения возникают в процессе представления благотворительным организациям органами исполнительной власти различных льгот и преимуществ, например передача в собственность государственного имущества.

В Законе о благотворительной организации более детально урегулированы формы контроля: орган власти, осуществляющий  регистрацию благотворительной организации, вправе контролировать ее финансово-хозяйственную деятельность «по использованию имущества и расходованию средств».[33]

Это означает, что подконтрольна может быть вся информация, подтверждающая обязательственно-правовые отношения организации с любыми юридическими и физическими лицами. Помимо активных форм контроля, осуществляемых должностными лицами регистрирующего органа непосредственно на месте, предусмотрены и пассивные формы: благотворительная организация, представляя регистрирующему или налоговому органу годовой отчет о своей деятельности, инициирует и возникновение административно-правовых отношений.

Помимо контроля регистрирующего органа за финансово-хозяйственной деятельностью благотворительных организаций важное место отводится контролю налоговых органов, которые контролируют источники доходов организаций, размеры получаемых ими средств и уплату налогов. В данном случае контрольная деятельность регистрирующих и налоговых органов во многом идентична: ее объектом является все та же информация об общественно-правовых отношениях благотворительных организаций. Очевидно, что все виды финансового контроля должна осуществляться налоговыми органами.[34]