Административно-государственное управление

В ближайшие годы ученым-административистам предстоит нелегкая и длительная работа по созданию современной теории административного права, определению его понятий и институ­тов, выделению подотраслей административного права и уточ­нению его системы и структуры.

3. Теории административно-государственного управления

Теория государственного администрирования в настоящее время - одно из важнейших течений нынешней социологической мысли. Только с конца XIX столетия она выделилась в качестве независимого раздела научных исследований.

Выделение социологической области государственного администрирования из неделимого, монолитного социального познания, отделение социологического от политического произошло достаточно поздно. Поначалу государственное администрирование изучалось в рамках доминирования социокультурных парадигм.

Все познания о социальных явлениях со времен древности и по XVIII столетие составляли единую целостную систему. Но уже Аристотель придавал доктрине о государственном управлении достаточно значительный смысл. Согласно Аристотелю, все общественное существование укладывалось в рамки политической жизни и ставилось на службу государству. Он писал: «...поскольку наука о государстве пользуется остальными науками как средствами и, кроме того, законодательно определяет, какие поступки следует совершать и от каких воздерживаться, то ее цель включает, видимо, цели других наук, следовательно, эта цель и будет высшим благом для людей»[5].

В процессе углубления и расширения сведений о социальном мире расчленение научных дисциплин ускорилось. Где-то к середине XVIII столетия естественная философия разделилась на целый ряд специализированных предметов. Название же «социальные» моральные науки приобрели под воздействием философских изысканий Огюста Конта и Анри Сен-Симона.

Вильсон Томас Вудро в своем труде «Изучение администрирования» дал зачин теоретической разработке вопросов административно-государственного управления. Согласно Вильсону, «наука администрирования будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделает его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления». По его мнению, на деятельность неизменного административного аппарата не должна оказывать влияние замена политического руководства. Стало быть задачей государственной администрации объявлялось оперативное и компетентное внедрение в жизнь решений всякой группы политических лидеров.

В своей модели «административной эффективности» Вильсон предложил применять в административно-государственном управлении методы организации и управления в бизнесе, целесообразные и эффективные. Еще он обосновал необходимость подбора государственных служащих согласно их профессиональной компетентности.

Вместе с В.Вильсоном выполнил существенные исследования американской системы административно-государственного управления и американский политолог Фрэнк Дж.Гуднау, который разделял его взгляды. Они пытались создать бюрократическую модель, работающую в демократическом обществе. Теоретическая концепция, разработанная учеными дала возможность политологам получить идеалы демократии вкупе с работой профессиональной гражданской службы.

Взаимоотношения между администрацией, выполняющей законы, и властью, издающей законы, согласно В.Вильсону «составляют самую сущность правительственной системы». Политические деятели и администраторы в любой нормально отлаженной системе должны идти рука об руку. Применение законов, реализация политических решений, которые проводит администрация, обнаруживают мудрость и выполнимость этих решений и законодательных актов. Вместе с тем, законодательство и политическое руководство предоставляют основное направление деятельности администрации[6].

В то же самое время В.Вильсон и Ф.Гуднау прочертили четкую дифференциацию между администраторами и политическими деятелями. Согласно им, дабы гарантировать дальнейший рост демократии, политическим деятелям нужно проверять работу администраторов. Субординация эта должна определяться на общественном и персональном уровнях. Только в этом случае администраторы отродясь не будут «вмешиваться» в политику, а станут лишь придерживаться указанного курса, данного им политическими вождями.

Главную роль в теории административно-государственного управления под воздействием взглядов Вильсона В. и Гуднау Ф. тотчас стали играть проблемы научного управления или менеджмента, суверенного от политической идеологии.

Макс Вебер (1864—1920) - немецкий социолог, историк, экономист и юрист - один из первых ученых, давших теорию бюрократии. В своей работе «Хозяйство и общество» (1921) он указывает исходный пункт для нынешнего изучения административно-государственного управления. Вебер обосновал свой анализ на опыте германской бюрократической модели, однако принципы, выведенные им довольно универсальны и могут использоваться всюду:

      организованы административные учреждения иерархически;

      гражданские служащие не выбираются на основе профессиональной квалификации, как указано в дипломах или по результатам экзаменов, а назначаются;

      гражданские служащие получают заработную плату согласно разряду;

      каждое учреждение имеет свою собственную область компетенции;

      для гражданского служащего эта работа - профессия или основное занятие;

      служащий не является собственником учреждением, в котором работает;

      служащий покоряется дисциплине и находится под контролем;

      смещение с поста основывается на решении более высоких инстанций[7].

Согласно Веберу, единство класса бюрократии следует по сути из ее императивного положения касательно к «нивелированному» подчиненному большинству населения и выражается такими особенностями, как: строительством ранговой иерархии на основе «назначаемости»; карьерным принципом перемещения в ранговой иерархии, бессрочным статусом «чина» и «службы»; повышенной социальной оценкой «чина», защищенного административными и уголовными нормами; систематическими денежными компенсациями согласно разряду.

Императивное положение бюрократии базируется еще и на владении техникой управления, которая располагает двумя травными аспектами. В первую очередь это особые сведения, которые получили профессиональные государственные служащие в ходе подготовки в надлежащих сферах государственного администрирования в существующей стадии. Далее большой ценностью обладают познания правил бюрократического процесса в самих ведомствах. Бюрократия пытается сделать предметом монополии технику управления, применяя с этой целью защиту «служебной тайны», шифрование информации и пр. приемы.

В процессе роста независимости, как подчеркивал Вебер М., бюрократия выявляет тенденцию в своей деятельности следовать не столько функциональными нуждам, сколько «инстинктам власти». Бюрократия, другими словами, показывает склонность разносить свое воздействие вдали за рамки собственной юрисдикции.

Идеальное административно-государственное управление, согласно Веберу М., базируется на твердых бюрократических принципах: основанная на диктатуре власть руководителя, принимающего решения, отдающего приказы подчиненным и контролирущего их реализацию. Таким образом, задачей служащих государственной администрации является использование управленческих принципов в конкретных обстоятельствах. Именно для этого определенные правила государственного администрирования и разрабатывались.

Вебер видел профессиональных государственных служащих как высококвалифицированных мастеров духовного труда, профессионально вышколенных подготовкой, с высокой сословной честью, гарантирующей безукоризненность. Согласно ему, без этого возник бы фатальный риск жуткой коррупции и низкого мещанства, которая будет угрожать чисто технической эффективности государственного аппарата.

М.Вебер полагал также, что подлинной профессией настоящего чиновника не должна быть политическая деятельность. Он должен «управлять» первым делом беспристрастно — это требование применимо даже к «политическим» административным чиновникам,— по крайней мере официально, насколько под вопрос не поставлены «государственные интересы», т.е. жизненные интересы господствующего порядка.

Когда вышестоящее учреждение настаивает на приказе, кажущемся чиновнику ошибочным, дело чести чиновника исполнить приказ под ответственность приказывающего, сделать все честно и аккуратно. М.Вебер считал, что без такой дисциплины весь управленческий аппарат разрушился бы. Наоборот, честь политического лидера - исключительная личная ответственность за то, что он делает, ответственность, отвергнуть которую или скинуть с себя он не может и не имеет права.

Существенное влияние на развитие теории административно-государственного управления в западных странах оказали взгляды В.Вильсона, Ф.Гуднау, М.Вебера. Данных ученых нередко именуют «поколением предшественников». В своих трудах они показали и разработали две главные идеи научной теории административно-государственного управления: 1) аппарат административно-государственного управления должен быть отделен от области политики; 2) с тем чтобы преобразовать аппарат управления, необходимо его хорошо знать, и, стало быть, исследовать с научных позиций.

Многие нынешние исследователи полагают, что с появлением трудов М.Вебера, Ф.Гуднау, В.Вильсона можно ознаменовать начало первой стадии развития теории административно-государственного управления как независимого научного направления.[8]

«Классическая школа» и «школа человеческих отношений» стали в начале столетия наиболее популярными течениями в теории административно-государственного управления. Главные представители: У. Петти, А. Смит, Д. Рикардо (Великобритания), П. Буагильбер, А. Р. Ж. Тюрго, Ф. Кенэ (Франция), Ж.Ш. Сисмонди (Швейцария). В основе теоретических построений классической школы лежала разработка принципов административно-государственного управления. Многие «классики» считали, что если следовать этим принципам, можно прийти к успеху государственного администрирования в различных странах.

Сторонники классической школы мало думали о социальных аспектах административно-государственной деятельности. Они пытались посмотреть на организацию управления с соображений широкой перспективы, пробовали распознать общие закономерности и характеристики административно-государственной организации.

При этом они довольно успешно применяли теорию факторов или научного менеджмента, взятую из организации управления в бизнесе. Данная теория была развита Ф.Тейлором, Г.Фордом и Г.Эмерсоном, которые рассматривали управление как механизм, действующий в результате комбинации некоторых факторов, посредством которых можно достигнуть определенных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах ресурсов.

Вышеуказанные идеи использовались «классиками» при исследовании государственного администрирования. Принципы управления, разработанные классической школой, касаются двух главных аспектов. Первый из них — обоснование целесообразной системы управления административно-государственными организациями, второй затрагивает построение структуры организации. Из самых главных постулатов классической теории можно сделать следующие выводы: гармония вместо противоречий, сотрудничество и наука вместо традиционных навыков.

Еще одно важное течение в социальной теории, которое в дальнейшем использовалось и в теории административно-государственной деятельности - «школа человеческих отношений». «Школа человеческих отношений» появилась тогда, когда социология и психология были еще в зачаточном состоянии. Движение за человеческие отношения возникло в ответ на неспособность классической школы постигнуть человеческий фактор как главный элемент эффективности организации.

М.Фоллет, А.Маслоу, Э.Мэйо, У.Мэрфи были известнейшими учеными данного течения. Они обратили внимание в своих исследованиях на анализ факторов, вызывающих удовлетворенность работников своим трудом, т.к. в некоторых экспериментах удалось добиться увеличения эффективности труда за счет улучшения психологического климата и увеличения мотивации.

4. Основные проблемы и направления развития административно-государственного управления

В демократическом обществе государство является основной формой консолидации общечеловеческих, национальных и социальных ценностей и интересов его граждан. Свои задачи государство решает через систему административно-государственного управления, являющуюся комплексным социальным институтом. Процесс государственного администрирования фиксируется в деятельности должностных лиц и является практической реализацией целей и воли государства. Это отличает государственную службу от гражданской, которая является средством осуществления целей, интересов и прав отдельных граждан или общественных ассоциаций.

Государство и общество в состоянии решить свои основные задачи лишь при условии целенаправленной высокопрофессиональной деятельности системы административно-государственного управления. Именно поэтому такое важное значение имеет развитие теории административно-государственного управления как самостоятельной научной дисциплины.

В России наука административно-государственного управления получила официальное признание совсем недавно. В период господства марксистско-ленинской идеологии государственное управление рассматривалось о точки зрения «руководящей и направляющей роли партии». Из компетенции государственных органов были исключены такие важнейшие элементы, как целеполагание, принятие решений, разработка и оценка программ и планов общественного развития. Задачи государственного администрирования по существу сводились к тому, чтобы обеспечить реализацию партийных решений, принятых помимо государственных структур. Административно-государственное управление охватывало только исполнительную и распорядительную деятельность, его смысл сводился к четкой формуле «команда — исполнение». Критические замечания, альтернативные поиски и другие творческие моменты в деятельности государственной администрации не допускались.