Европейская комиссия: состав, порядок формирования, полномочия

Особо важную роль в руководстве  работы Комиссии играет ее Председатель. Маастрихтский и особенно Амстердамский  договоры включили ряд положений, направленных на повышение роли руководителя Комиссии. В первую очередь это нашло  свое отражение в особой процедуре назначения председателя и признании необходимости участия намеченного кандидата на пост председателя в формировании всей Комиссии в целом.

Согласно ст. 163 (н.н. ст. 219) Договора о ЕС Комиссия осуществляет свои функции  в соответствии с политическими  ориентирами, устанавливаемыми ее Председателем.

Действующие правовые предписания  предусматривают возможность делегирования  Комиссией и каждым из ее членов в отдельности их полномочий в  области административного управления непосредственно генеральным департаментам, находящимся в их подчинении. Правомерность такой передачи полномочий была подтверждена решениями Суда ЕС, признавшего, что это правило неотъемлемо присуще самому принципу организации работы Комиссии. Вместе с тем Суд сохранил за собой право контроля над решениями о передаче полномочий с тем, чтобы это делегирование полномочий не выходило за рамки обеспечения элементарных мер по управлению текущими делами.

Комиссия наделена правом создания необходимых для ее функционирования вспомогательных органов и агентств специализированного характера, которым также могут делегироваться некоторые из полномочий, принадлежащих Комиссии. Такого рода делегирование прав должно носить четкий и строго определенный характер и не предусматривать передачу дискреционной власти или полномочий. Согласно внутреннему Регламенту все административные службы образуют единый административный корпус, находящийся под руководством Комиссии; Координацию деятельности служб осуществляет Генеральный секретарь Комиссии, который обеспечивает соблюдение правил внутреннего распорядка и процедуры представления документов в Комиссию. Он равно удостоверяет их подлинность и обеспечивает их опубликование.

Внутренняя организация Комиссии как исполнительного органа представляет собой иерархическую систему на основах единоначалия, имеющую значительные сходства со структурой национальных правительств.

Руководит работой Комиссии Председатель, которому помогают его заместители. Следующий уровень образуют комиссары, ответственные за отдельные сферы  управления. Комиссары, а в ряде случаев непосредственно Председатель и его заместители направляют работу генеральных директоратов (всего их 26), которые созданы по отраслевому признаку и которые по своим задачам и статусу похожи на правительственные министерства и ведомства.

Генеральные директораты подразделяются на директораты, а директораты - на отделы. Заместителями членов Комиссии являются генеральные директора соответствующих  отраслевых генеральных директоратов.

Членам Комиссии в их деятельности помогают помощники членов Комиссии. Каждый член Комиссии имеет свой личный персонал - Кабинет, состоящий из помощников. Связь между комиссаром и его генеральным директором носит, таким образом, двусторонний характер.

Кроме генеральных директоратов в  структуре Комиссии существуют и другие департаменты, в том числе и юридическая служба. Должностные лица и иной персонал департаментов Комиссии по своему правовому статусу являются международными чиновниками.

Внутренняя организация Комиссии как исполнительного органа представляет собой иерархическую систему на началах единоначалия, имеющую значительные сходства со структурой национальных правительств.

Председатель располагает полномочиями по текущему руководству Комиссией (они закреплены в ее внутреннем регламенте): созыв Комиссии на заседания, установление повестки дня. Он же подписывает нормативные акты и иные документы, одобренные Комиссией, и т.п.

Среди общеполитических полномочий Председателя, (т.е. осуществляемых в отношении  Сообщества и всего Союза) наиболее важным является официальное представительство ЕС на международной арене.

Председатель Комиссии совместно  с Председателем Совета принимает  верительные грамоты от глав иностранных  дипломатических представительств, аккредитованных при Европейских  сообществах.

Вместе с главами государств или правительств стран-участниц Председатель Комиссии входит в состав высшего органа политической координации на уровне Союза - Европейского совета.

Договор о Европейском сообществе предусматривает существование  в Комиссии должности заместителя Председателя - одного или двух (вице-председателя, вице-президента) Комиссии.  

Например, юридическая служба Комиссии является органом, осуществляющим правовую экспертизу будущих правовых актов  Комиссии.

Среди других служб можно выделить службу переводов, службу пресс-секретаря Комиссии, статистическое ведомство.

Комиссия вправе также учреждать  «особые структуры, ответственные  за выполнение специальных задач» (ст. 20 ВР). Примером такой «структуры»  служит Европейское ведомство по борьбе с финансовыми махинациями, которое учреждено Комиссией в 1999г. для проведения «административных расследований» правонарушений, затрагивающих финансовые интересы Сообщества, включая коррупцию (ст. 2 решения Комиссии «Об учреждении Европейского ведомства по борьбе с финансовыми махинациями»).

Данное ведомство, хотя и учреждено  Комиссией, действует как независимый  орган ЕС под руководством директора, которого Комиссия назначает по согласованию с Европейским парламентом и  Советом Европейского Союза (ст. 5 указанного решения).

Особое место среди подразделений  Комиссии занимает ее Генеральный секретариат. Как и в других институтах Союза, Генеральный секретариат является вспомогательным органом Комиссии в целом.

Его руководитель - Генеральный секретарь  Комиссии - подотчетен непосредственно Председателю и содействует последнему в руководстве всей работой Европейской комиссии (ст. 17 ВР). На Генерального секретаря также возложена обязанность поддержания «официальных отношений» Комиссии с другими институтами Европейского Союза.

Должностные лица всех ведомств Комиссии по своему правовому статусу являются гражданскими служащими Европейских  сообществ. Хотя гражданскую службу Сообществ можно проходить также  в других институтах (например, в  Генеральном секретариате Совета), аппарат Комиссии является наиболее многочисленным среди всех органов ЕС (примерно 16 тыс. человек), что связано с характером ее как института административного, олицетворяющего собой исполнительную власть Сообщества.

В целях обеспечения законности и добросовестности в работе всех служащих Комиссии в качестве приложения к ее внутреннему регламенту в настоящее время действует специальный акт: Кодекс хорошего административного поведения персонала Европейской комиссии в его отношениях с общественностью.

§3  Полномочия Комиссии

Статья 211 Договора о ЕС выделяет четыре главных полномочия Европейской  Комиссии. Во-первых, она обеспечивает осуществление учредительных договоров, равно как и иных нормативно-правовых актов, принятых институтами ЕС во исполнение и применение последних. Во-вторых, она высказывает рекомендации и дает заключение по всем вопросам, составляющим предмет учредительных договоров. В-третьих, Комиссия обладает собственной распорядительной властью, а равно участвует в принятии решений другими институтами, прежде всего Советом и Парламентом. В-четвертых, Комиссия обеспечивает исполнение решений, принятых Советом в рамках его компетенции, исполнение которых возлагается на Комиссию.

Она ведает материальными ресурсами  Сообществ и Союза, является распорядителем кредитов по бюджету, а, следовательно, обладает всеми необходимыми материальными ресурсами, которые используются для достижения целей и решения задач, стоящих перед Сообществами и Союзом.

Комиссия выполняет не менее  важную функцию контроля за соблюдением обязательств по учредительным договорам и исполнением предписаний вторичного права государствами-членами. В этой связи Комиссия наделена исключительно важным правомочием обращать внимание указывать государствам-членам на неисполнение или недостаточно полное исполнение ими обязательств, установлении учредительными договорами или нормами вторичного прав. На практике, однако, изданию мотивированного заключения, содержащего подобные замечания, предшествуют неформальные консультации, позволяющие заинтересованным сторона прийти к соглашению по спорному вопросу, не прибегая к формализованным процедурам. Если согласие не достигнуто, Комиссия может обратиться с иском о неисполнении обязательств в Суд ЕС.

Амстердамский договор предусмотрел возможность инициирования Комиссией новых санкций против государства-члена, грубо и систематически нарушающего принципы свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, равно как и принципы правового государства, то есть принципы, общие для всех государем членов.

Рекомендации, которые принимаются  Комиссией, имеют обычно двоякое  назначение. Во-первых, они могут  содержать как изложение программы  действий Комиссии, так и осуществления  определенных мероприятий, обеспечивающих функционирование Сообществ и реализацию целей и задач, которые перед ними стоят.

Заключения Комиссии могут быть предусмотрены непосредственно  процедурой принятия решений.

Рекомендации и мнения Комиссии носят обязательный характер в нескольких конкретных случаях. Комиссия должна давать Совету рекомендации по поводу переговоров с третьими странами относительно общего таможенного тарифа (п. 2 ст. 111 Договора о ЕЭС). Далее. Совет запрашивает мнение Комиссии по вопросу о вступлении в Сообщество нового государства-члена (ст. 237 того же Договора). В подавляющем большинстве случаев Комиссия исходит из общих положений. За Советом остается право принимать решения, но на практике он, как правило, полагается на позицию, занимаемую Комиссией.

Именно Комиссия наделена правом законодательной  инициативы. По общему правилу все основные нормативно-правовые акты, принимаемые Советом или Советом совместно с Парламентом, рассматриваются на основе предложений, вносимых Комиссией.

Право законодательной инициативы Комиссии заметно ограничивается в  том, что касается второй и третьей опор Союза. Применительно к этим сферам монополия Комиссии на осуществление права законодательной инициативы не только отсутствует, но это право переходит практически в руки государств-членов и Совета. В этой сфере основным правовым инструментом являются рекомендации со стороны Комиссии в значительно большей мере, нежели осуществление формального права внесения предложений по принятию решений.

Комиссия располагает собственной  распорядительной властью, она может  издавать регламенты и директивы, связанные с осуществлением общих политик, регулирующие деятельность структурных фондов, осуществление права конкуренции и ряд других.

Исполнение решений, принимаемых  Советом, возлагается, как правило, на Комиссию посредством делегирования  соответствующих полномочий. Это означает, что Комиссия наделяется правом издавать необходимые юридические предписания в целях исполнения решений, принимаемых Советом. Эти акты применения также могут облекаться в форму регламентов и директив.

Комиссия обладает весьма существенными полномочиями в бюджетной сфере. Практически именно в рамках Комиссии разрабатывается проект бюджета, выносимый затем на рассмотрение Совета и Парламента. Практически все обсуждение проекта бюджета идет на основе документа, вносимого Комиссией, а поправки и изменения, которые могут предлагаться парламентариями или Советом, рассматриваются с участием Комиссии.

Не менее важным является и то обстоятельство, что именно Комиссия является распорядителем кредитов по бюджету. Комиссия исполняет бюджет под свою собственную ответственность и в пределах выделенных ассигнований в соответствии с принципом добропорядочного управления финансами.

Весьма  значительными полномочиями обладает Комиссия в сфере внешних сношений. Комиссия представляет Сообщества в их отношениях с третьими государствами и с международными организациями. Во всех государствах, с которыми Сообщества поддерживают дипломатические отношения, аккредитуется постоянное представительство, статус которого аналогичен статусу национальных посольств. Иностранные дипломатические представители практически аккредитуются при Европейской Комиссии.

Комиссия  в соответствии с процедурой, предусмотренное  ст. 300, направляет рекомендации Совету по вопросам открытия переговоров и  по общему правилу выступает в качестве института, уполномоченного на проведение этих переговоров.

Делегация Комиссии проводит переговоры в рампах директивных указаний Совета и при условии проведение консультаций, которые предусмотрены этим решением. Подписанный Комиссией договор вступает в силу поего одобрении Советом. В случае необходимости Комиссия может запросить Суд ЕС о соответствии намеченного к подписанию договора с третьими государствами или международными организациями положениям учредительных договоров. Значительно меньшим объемом полномочий обладает Комиссия в рамках проведения общей внешней политики и политики безопасности. Комиссия привлекается Советом к выработке последней и ее осуществлению.

Заключение

Комиссия играет главную роль в  обеспечении повседневной деятельности ЕС, направленной на выполнение основополагающих Договоров. Она выступает с законодательными инициативами, а после утверждения контролирует их претворение в жизнь. В случае нарушения законодательства ЕС Комиссия имеет право прибегнуть к санкциям, в том числе обратиться в Европейский суд.

Комиссия  в западной литературе и средствах  массовой информации традиционно характеризуется  в качестве главного исполнительного  органа Союза.

С этой характеристикой в целом  можно согласиться, но с несколькими  оговорками:

·                  во-первых, Комиссия обладает таким качеством в рамках Европейских сообществ, прежде всего ЕС - т.е. первой опоры Союза (в этом отчасти причина сохранения старого названия - Комиссия Европейских сообществ).

·                  во-вторых, исполнительно-распорядительными полномочиями в Союзе обладают также Совет и Европейский центральный банк, влияние которых не следует недооценивать, особенно в сфере второй и третьей опор и кредитно-денежного регулирования;