Зарубежный опыт борьбы с коррупцией в системегосударственной службы

Зарубежный опыт борьбы с коррупцией в системе государственной службы

В обыденном понимании коррупция связывается, прежде всего, с ГС. Несмотря на существующую тенденцию распространять антикоррупционное законодательство и на другие сферы - представительную власть и администрацию корпораций - наиболее детально разработанными остаются законы, направленные на борьбу с коррупцией в среде государственных должностных лиц.

Действительно, государственные служащие, обладая значительным объёмом дискреционных полномочий и зачастую действуя бесконтрольно, имеют все возможности использовать должностное положение в своих интересах и, следовательно, вопреки интересам государства.

Законодательство о ГС в экономически развитых странах отличается завидным единообразием. Круг стандартных запретов, ограничений и предписаний содержится в законах всех развитых стран. Все эти меры зарекомендовали себя как относительно эффективные при условии их строгого исполнения. К этому опыту сейчас обращаются и государства Восточной Европы и Азии.

Интерес для анализа представляет собой организация ГС в развитых странах, сравнимых с Россией по размеру управленческого аппарата. Таковых можно насчитать немного: США, Канада, Германия, Франция, Великобритания. Но в Англии и Франции настолько силен элемент традиционности, что национальные особенности не дают возможности использовать их опыт в полной мере. Чиновничество в этих странах составляет особую, достаточно изолированную касту, существует особая система образования и подготовки к ГС, есть и другие особенности. Опыт же США, Германии и Канады представляется более реализуемым в российских условиях.

17.10.1990 был подписан исполнительный  приказ Президента США № 12731. Он подтвердил ранее принятые, но модернизированные акты, с помощью которых были введены в действие обязательные для всех чиновников исполнительной власти США общие принципы этического поведения членов правительства и госслужащих. Приказ гласит: «ГС следует рассматривать как такую сферу деятельности, из которой исключены какие бы то ни было личные или иные финансовые интересы, препятствующие добросовестному выполнению долга».

Госслужащие «не должны участвовать в финансовых операциях, при проведении которых предполагается использование закрытой правительственной информации или использовать такого рода информацию в личных целях». Служащим категорически запрещается в какой бы то ни было форме поощрять подношения или принимать подарки от любых лиц или группы лиц, добивающихся от них совершения каких-либо официальных действий, имеющих вместе с ними какие-либо общие дела или осуществляющих деятельность, регулируемую органом, в котором работают эти служащие. В обязанность служащим вменено докладывать «в соответствующие инстанции обо всех замеченных случаях злоупотреблений и коррупции».

Традиционно ограничены возможности получения дополнительного дохода сверх основной («карьерной») зарплаты. Чиновники, назначаемые Президентом США, вообще не могут получать «какой бы то ни было доход в течение всего срока службы за услуги и деятельность, выходящую за рамки непосредственных служебных обязанностей».

Порядок представления финансовых деклараций американских чиновников регламентирует, кроме вышеупомянутого приказа, также и Акт об этике в правительстве 1978 г.

Исполнительный приказ строжайше предписывает всем служащим Белого Дома и других исполнительных ведомств не позднее 90 дней со дня вступления в силу данного приказа предоставить руководителям своих ведомств по прилагаемой форме следующую информацию:

1. Список наименований  всех корпораций, компаний, фирм  и других форм организации  бизнеса, организаций, не преследующих  цели получения прибыли, а также  общеобразовательных и других  институтов, с которыми служащий  непосредственно или через жену, несовершеннолетних детей или  других членов его семьи в  настоящий момент имеет дело.

Под «делом» в данном случае понимается «любой сохраняющийся финансовый интерес и любые связи» чиновника с этими организациями независимо от того, в каком качестве он выступает.

2. Согласно прилагаемой  форме, от чиновника требуется  предоставление списка всех его  личных кредиторов, кредиторов его  жены, малолетних детей и других  проживающих вместе с ним членов  семьи.

3. Информация о наличии  у всех вышеуказанных лиц недвижимой  собственности.

4. О своих «длящихся»  коммерческих, финансовых и иных  интересах.

Проверкой занимается специально назначаемые в любом государственном управлении или департаменте лица или группы лиц, комиссии, которые при необходимости могут запрашивать дополнительную информацию, вызывать на беседу самих чиновников, проводить расследование. При серьезных нарушениях возможно привлечение к уголовной ответственности.

В ФРГ независимо от конкретных специфических функций госслужащим вменено в обязанность исполнять свои задачи беспристрастно и справедливо на благо всего общества. Госслужащий несет полную личную ответственность за правомерность своих действий по исполнению служебных обязанностей. Актуальная проблема борьбы с коррупцией - соблюдение служебной тайны. В ФРГ госслужащий и по истечении срока службы должен держать в тайне сведения и факты, ставшие ему известными в процессе деятельности. Без разрешения госслужащий не имеет права давать показания или делать заявления по таким фактам (делам), даже в суде.

Повышенные требования и ограничения, связанные с ГС, компенсируются в ФРГ соответствующим государственным жалованием и другими выплатами, гарантиями, обеспечивающими стабильность рабочего места и продвижение по службе, а также достойный уровень жизни.

В ФРГ госслужащему для всякой иной работы, помимо службы, требуется предварительное разрешение высшей служебной инстанции. Разрешения не требуется лишь для деятельности, связанной с обучением и исследованиями в научных институтах и учреждениях. Государственные служащие не вправе заниматься какой-либо предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в деятельности правления, наблюдательного совета или в ином органе общества, товарищества или предприятия любой другой правовой формы.

Подробные предписания о порядке совместительства госслужащих издает федеральное правительство путем принятия постановлений, имеющих законодательную силу. В них определяется, какая деятельность рассматривается как ГС или приравнивается к ней; вправе ли госслужащий получать вознаграждение за побочную деятельность; какие категории госслужащих обязаны получать разрешения и т.д. Определен предельный размер вознаграждения в календарном году для различных категорий служащих и порядок его исчисления.

Если по прекращении служебных правоотношений госслужащий занимается работой, которая связана с его служебной деятельностью (в последние 5 лет перед окончанием службы), он должен заявить об этом по месту последней службы. Его трудовая деятельность подлежит запрету, если есть опасения, что она наносит ущерб служебным интересам. Запрет выносится последней высшей служебной инстанцией госслужащего и теряет силу по истечении 5 лет с момента окончания служебных правоотношений.

Подробно регламентированы и последствия невыполнения или ненадлежащего выполнения госслужащими возложенных на них обязанностей. Госслужащий (согласно Уставу федерального дисциплинарного права) считается совершившим служебный проступок, если он виновен в нарушении исполнения возложенных на него обязанностей. Однако не каждое нарушение обязанностей влечет за собой применение мер ответственности. Подробно регламентируется порядок привлечения служащих к ответственности за служебные проступки (дисциплинарный процесс). Порядок увольнения со службы за проступки и по другим основаниям предусмотрен Общим законом о правовом положении государственных служащих и Законом о федеральных кадрах.

В 1985 г. в Канаде принят Ценностный этический кодекс ГС,содержащий правила поведения, которыми обязаны руководствоваться все государственные служащие в случае возникновения конфликта между их служебными обязанностями и личными интересами. Правила направлены на профилактику коррупционных преступлений, установление четких норм поведения всех государственных служащих в части «конфликта интересов» на ГС и после ее оставления, «минимизации возможности их возникновения и разрешения в случае возникновения в интересах общества».

Данный Кодекс состоит из 4 частей. В первой части сформулированы общие принципы поведения, которыми обязаны руководствоваться государственные служащие. Так, государственный служащий обязан делать все необходимое, чтобы исключить реальную возможность возникновения «конфликта интересов», его видимости, а также создания условий для его возникновения.

Канадским государственным служащим не рекомендуется иметь частные интересы, за исключением разрешенных кодексом, которые могут прямо и существенно касаться ведомства, в котором они работают, при условии, что они лично участвуют в осуществлении соответствующих действий. При поступлении на ГС служащие обязаны так реорганизовать свои частные дела, чтобы исключить возможность возникновения «конфликта интересов». Если он все-таки возник, его следует разрешить в интересах общества.

Государственные служащие не имеют права принимать различные подарки, подношения, стоимость которых может быть выражена в денежной сумме. Им не разрешается отклоняться от своих обязанностей для оказания помощи частным предприятиям или лицам в их делах с правительством, если в результате этого предприятие или лицо получат со стороны последнего предпочтительное отношение к себе по сравнению с другими.

Государственные служащие не вправе сознательно извлекать материальную выгоду из информации, которая еще не обнародована и стала им известна в результате выполнения своих служебных обязанностей. Ни прямо, ни косвенно государственные служащие не должны допускать использование государственной собственности для любых других целей, кроме тех, для которых она официально предназначена. После оставления ГС служащие не должны пытаться извлечь какие-либо преимущества из факта предыдущего их пребывания на должности.

Вторая часть Кодекса содержит конкретные требования, предъявляемые к повседневной деятельности государственного служащего. По мысли законодателя, профилактика «конфликта интересов» - это процедурные и административные требования, которым должен подчиняться государственный служащий. Цель этих требований - максимально снизить вероятность возникновения ''конфликта интересов» и разрешать их в интересах общества. В соответствии с Кодексом государственный служащий в течение 60 дней после назначения на службу обязан представить уполномоченному на то должностному лицу подробный конфиденциальный доклад о своем имуществе и обо всех прямых и существенных обязательствах, способных противоречить его должностным интересам. К перечисленным видам имущества и обязательствам относятся: свободно продающиеся акции и облигации корпораций; владение акциями или контроль над ними этих компаний или различных частных компаний, в том числе выполняющих государственные заказы, некоторые виды землевладений, а также имущество, которое используется с целью извлечения прибыли; оборудование и товары, иностранная валюта, если ими владеют или торгуют с целью извлечения прибыли; займы, выданные любому лицу, кроме семьи; другое имущество или обязательства, способные послужить поводом к реальному или потенциальному «конфликту интересов», прямые и существенные обязательства, а также ответственность по любому из вышеперечисленных видов имущества.

Вместе с тем собственность некоммерческого характера, а также предназначенная для личного пользования не подлежит включению в представляемый конфиденциальный доклад. К ней Кодекс относит жилье, дачи и фермы, предназначенные для отдыха государственного служащего и членов его семьи; оборудование жилья, мебель, личные вещи, произведения искусства, антиквариат и коллекции, автомобили и другие личные средства передвижения; наличные деньги, а также финансовые вложения в ценные бумаги.

Государственные служащие обязаны незамедлительно информировать уполномоченное должностное лицо своего ведомства о любых изменениях в их имуществе, обязательствах, а также деятельности за пределами ГС, подлежащей включению в доклад. Конфиденциальность представляемого доклада означает, что содержащаяся в нем информация помещается и хранится в особых файлах в охраняемых помещениях.

В обычных условиях сам факт подачи доклада считается соблюдением необходимых требований. Однако зачастую реальный или потенциальный конфликт интересов все равно возникает. Если владение частной собственностью может привести к реальному или потенциальному конфликту интересов, государственный служащий имеет право либо продать ее, либо временно передать права владения, пользования и управления ею доверенному лицу. При этом запрещается продажа или передача собственности членам семьи государственного служащего либо любым другим лицам с целью «обойти» законодательство. Продажа, передача имущества доверенному лицу должна состояться в течение 120 дней после назначения служащего на должность. В определенных случаях ведомство возмещает государственному служащему расходы по реорганизации порядка управления своим имуществом.

В приложении к Кодексу содержится перечень страховых и доверительных фондов, необходимых государственным служащим для помещения своего имущества, порядок владения которым реорганизуется ими в соответствии с правилами о предотвращении «конфликта интересов».

Все государственные служащие вправе заниматься различными видами деятельности параллельно с ГС, за исключением тех, которые могут вызвать «конфликт интересов». В конфиденциальном докладе государственные служащие обязаны объективно сообщить о всех своих занятиях, в том числе и тех, которые могут потребовать от служащего совершения действий, несовместимых с его должностными функциями либо ставящих под сомнение его способность исполнять служебные обязанности беспристрастно.

Государственный служащий обязан отказываться от подарков, гостеприимства и иных личных материальных выгод в любой форме, которые могут повлиять на принимаемое им решение в рамках служебной компетенции. Более того, он не вправе воспользоваться предлагаемой ему лицами, группами или организациями, ведущими дела с правительственными органами, личной материальной выгодой. Вместе с тем он может их принять, если эти выгоды не выходят за рамки общепринятого в обществе, свидетельствуют об обычной вежливости или гостеприимстве. В случаях, когда невозможно уклониться от несанкционированных подарков, о них следует незамедлительно доложить уполномоченному должностному лицу своего ведомства.