Контроль за использованием и охраной земель: понятие, виды, содержание

Возникают и другие вопросы на первоначальной стадии земельного контроля. Их выяснение требует сбора материалов (документов), проведения проверок, ревизий, исследования (анализа) этих материалов. В необходимых случаях может назначаться экспертиза материалов, полученных в процессе контроля⁴.

Независимо от того, проводит ли государственный инспектор плановую проверку состояния использования того или иного объекта природы или выезжает по жалобе, закон дает ему право совершать ряд правовых действий: проверку законности оснований пользования земельным участком; обследование фактического состояния использования или неиспользования данного объекта; проверку его использования в соответствии с его целевым назначением и в соответствии с правовым положением субъекта природопользования.

Так, например, проверка оснований (законности) природопользования должна касаться каждого земельного участка, находящегося в собственности, землевладении, землепользовании, включая массивы, закрепленные за коллективами, арендуемые участки, земли крестьянских (фермерских) хозяйств и т. д. Особую значимость такие проверки приобретают в случаях выявления нарушений законности приватизации земель.

Инспектор единолично или  совместно с комиссией проверяет  объект, выполняет необходимые работы, в состав которых могут входить  натурные измерения, сбор образцов, опрос граждан и должностных лиц, получение объяснений, и принимает решение.

Все этапы работы должны быть отражены в соответствующих  документах, и в первую очередь в протоколе обследования землевладения, землепользования и др. При этом могут быть обнаружены самые разнообразные отклонения от требований земельного законодательства. Так, если находящаяся во владении государственного предприятия земля является излишней для их производственной и иной деятельности, то эта часть земельного участка может быть изъята и передана в установленном законом порядке в пользование другим землепользователям, среди которых преимущество на получение указанной земли имеют сельскохозяйственные предприятия, пользовавшиеся ею ранее. Полученные сведения отражаются в протоколе.

При установлении частичного неиспользования земель сельскохозяйственными коммерческими предприятиями органы контроля применяют иные меры: с одной стороны, меры принуждения в форме предписаний, указаний к этим предприятиям, с тем, чтобы они полностью использовали предоставленные им земли, а с другой стороны оказывают им всестороннюю помощь для устранения недостатков в землепользовании.

Проведение обследований земель должно основываться на достаточно общих правилах, т. е. выполняться  по единой схеме для всех землепользователей, владельцев, собственников, арендаторов. Основная задача проверки определить состояние использования земель, порядок их использования, установить, приступил ли объект к использованию предоставленного земельного участка. Это делается визуально или инструментально с привлечением планово-картографической или текстовой документации. Выбор метода обследования зависит от информированности и компетентности специалиста, осуществляющего контроль.

Далее проводится определение объема работ, выполненных владельцем земель, проверяется, полностью или частично предоставленный участок вовлечен в использование. Собственно, проверка будет заключаться в фиксации (констатации) самого факта деятельности, причем реальной деятельности, связанной с использованием участка, а не ее имитации или подготовки к ней. Предусмотренные законодательством сроки, в течение которых субъект обязывается приступить к использованию участка, достаточно невелики и требуют немедленного исполнения⁵.

Следующая стадия контроля: проверка целевого использования земель. В соответствии с законом все владельцы земли, в том числе собственники, обязываются использовать землю в соответствии с целевым назначением.

Целевое назначение того или иного земельного участка указывается в решении о его предоставлении и в документах на право собственности, владения или пользования, причем констатация цели является непременным элементом содержания документа. Рассматриваемый принцип в качестве основной обязанности закреплен в законах и иных нормативных актах о природопользовании.

При агрохозяйственном  обследовании осматривают каждый контур в натуре для установления фактического состояния и использования угодий и определения их более целесообразной эксплуатации. Земельно-учетные сведения получают также путем обмеров (сплошных и выборочных). В практике органов земельного контроля проводятся в основном обмеры посевных площадей, других земельных участков. Применяются два способа отражения земельно-учетных сведений текстовой и графический. При текстовом способе данные выражаются цифровыми показателями, к которым прилагаются объяснительные записки или другие пояснительные материалы. При графическом способе результаты измерений в натуре (как первоначальные, так и последующие) фиксируются на планах, что дает наглядное представление о пространственном положении и размерах земель и позволяет избегать пропусков и перекрытий учитываемых территорий. Таким образом, эти два способа, дополняя друг друга, позволяют всесторонне охарактеризовать земли при их учете.

Характер принимаемого решения и его содержание основываются на данных проведенных проверок, обследований и анализа полученных материалов. Принимаемое решение может носить предварительный характер. Это бывает, когда необходимо проведение дополнительных работ (лабораторных анализов, экономических расчетов, оценки экологических последствий и т. д.) при длящемся нарушении и невозможности его немедленного устранения, при невыявлении субъекта или оспариванию им факта (вины) нарушения. В дальнейшем при получении госинспектором всех материалов, позволяющих вынести правильное обоснованное решение, они передаются в комиссию и другие органы.

Решение по рассматриваемому вопросу может приниматься и  на месте путем дачи соответствующих  распоряжений об устранении выявленного нарушения или применения административных санкций. Так, госинспектор при тех или иных обстоятельствах может принять следующие решения:

а) дать «Указание» (по утвержденной форме) о выполнении определенных действий, адресованных пользователю данного земельного участка, со ссылкой на требования закона, с определением срока выполнения перечисленных конкретных работ, мероприятий, отдельных действий; в Указании дается также предупреждение пользователю земельного участка; если он не выполнит всех требований, содержащихся в Указании, то материалы будут переданы в комиссию по контролю за использованием и охраной земель соответствующего (местного) комитета по земельным ресурсам и землеустройству для привлечения нарушителя к ответственности;

б) составить протокол о нарушении земельного законодательства (по форме), который направляется в  названную выше комиссию;

в) вынести постановление  о наложении взыскания на лиц, виновных в совершении земельного правонарушения;

г) предписать нарушителю «Требование» (по форме) о приостановлении работ, эксплуатации объекта, ведущихся с нарушением земельного законодательства в Требовании указывается также срок, в течение которого надлежит устранить допущенные недостатки, и предупреждение, что если работы будут продолжаться без устранения нарушений, то по предписанию госинспектора будет прекращено финансирование работ;

д) направить банку  или другой организации, финансирующей  работы, «Предписание» (по форме) о прекращении  финансирования (кредитования)

строительства, эксплуатации объекта. Оно вручается нарушителю после того, когда он не выполнит определенных действий по приостановке работ, указанных в Требовании госинспектора. Лишь после устранения тех нарушений, которые были зафиксированы в Требовании, госинспектор дает правонарушителю «Уведомление» (также по форме) о праве возобновить приостановленные работы. И одновременно с этим посылается Уведомление о возобновлении приостановленного финансирования (кредитования) работ.

Как известно, исполнение судебного решения обеспечивает судебный пристав. Исполнение решения госинспектора любой службы государственного контроля обеспечивается самим госинспектором. В этих целях инспектора Госземкадастра, санитарно-эпидемиологического и строительного надзора имеют книгу (журнал) учета выявленных земельных правонарушений, ведут записи в ней о принятых мерах, добиваются восстановления нарушенных прав, делают отметки об исполнении предписаний и указаний по вопросам надлежащего исполнения требований экологического законодательства⁶.

Согласованная деятельность государственных органов земельного контроля и общественности с непременным  участием экологических служб предприятий, учреждений и организаций позволяет  своевременно предупредить правонарушения, повысить эффективность работы всей системы земельного контроля и надзора в стране.

Традиционно роль общественных организаций в нашей стране определяется как помощь, которую они могут оказать государственным органам земельного контроля. Вместе с тем общественные организации не должны рассматриваться как послушные исполнители указаний государственных контрольных органов, что было характерно для их деятельности в недалеком прошлом, именуемом обычно периодом застоя.

Практика показывает, что общественные организации недолго остаются под опекой государственных служб. Рано или поздно происходит процесс «самопознания», при котором общественные организации начинают осознавать, что они не всегда и не во всем должны оставаться придатком государственных органов и выполнять только их задания. Контроль за действиями нарушителей нередко приводит эти организации к конфликтам с надзорными органами, если (по мнению общественности) последние плохо борются с осквернителями природы или даже потворствуют им.

В то же время выявилась  Нецелесообразность наделения общественных организаций функциями государственной инспектуры, ибо это приводит лишь к дублированию Функций государственных надзорных органов, причем на менее высоком профессиональном уровне.

Общественный земельный  контроль осуществляется органами территориального общественного самоуправления, другими общественными организациями (объединениями), гражданами за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих интересы граждан и юридических лиц, а также за соблюдением требований использования и охраны земель (ст. 72 3К РФ)⁷.

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

 

Решением вопроса о  привлечении к административной ответственности должностных лиц  могли бы стать либо передача полномочий по наложению административных взысканий на этих субъектов органам, осуществляющим госземконтроль, либо практическое взаимодействие административных комиссий и этих органов. Первоочередной задачей на этом пути должно стать законодательные закрепление понятия «должностное лицо» во многом теоретически спорно признание в качестве субъектов административной ответственности юридических, а в каких должностных лиц. На практики же мерилом служит размер штрафа, как известно, для юридических лиц он в десятки раз больше.

Устранить несоответствие размеров штрафов за нарушение земельного законодательства, установленных в  различных нормативно – правовых актах , способно лишь принятие основополагающего  нормативного акта в земельном и  административном праве.

Таким образом путями решения проблем выявленных в  результате анализа института административной ответственности за нарушение земельного законодательства и норм права составляющих этом институт и закрепленных в нормативно-правовых актах, является разработка и принятие кодифицированных земельного и административного нормативно - правовых актов с учетом сложившихся трудностей в практике и новых экономических и социально- политических условий.

 

 

 

 

 

 

 

Библиографический список

 

 

Правовые акты   

 

1. Конституция Российской  Федерации от 12 декабря 1993г. (в  последней ред. Закона о поправке к Конституции РФ от 30.12.2008 г.  №7-ФКЗ) // Российская газета. 1993.25 декабря; Собрание законодательства РФ. 2009. № 1. Ст. 2.Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 15 декабря 2008 г. №2-ФКЗ (в последней ред. ФКЗ от 28.02.2009 №4-ФКЗ) //Собрание законодательства РФ. 2009. №51. Ст. 14;  2010. №23. Ст.25.

 

 

Научная литература

 

1. Земельное право  России: Учебник для вузов. Б. В. Ерофеев. – М.: Эксмо, 2011. – 528с.

2. Земельное право и земельный кадастр: Учебник / Под ред. И. В. Дегтярев.,  Л. И. Осипов. – М.: Юрид. лит., 2012. – 240с. 

3. Земельное право  России: Учебник / Под ред. Ю. Г. Жариков. – М.: КНОРУС, 2011. – 480с.

4. Земельное право  в вопросах и ответах: Учебник / Под ред. С. А. Боголюбов., Е. А. Галиновская., С. А. Боголюбова. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2012. -224с.

5. Земельное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. И. А. Иконицкая. - М.: Юристъ, 2011. – 421с.

 

 

¹ Маркин. С. В. Земельное право: Учебник. – М.: Феникс, 2011. – С. 352.

² Голиченков А. К. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации: Учебние. - М.: БЕК, 2011. – С. 213.

³ Земельное право в вопросах и ответах: Учеб. пособие. – М.: ТК Велби, Кнорус, 2007. – С. 216.

⁴ Тихомирова. М. Ю. Земельное право в Российской Федерации: Учебник. – М.: Норма, 2010. – С. 321.

⁵ Жариков Ю. , Улюкаев В. Земельное право России: Учебник. - М.: Норма, 2012. – С. 182-186.

⁶ Комов Н. Управление земельными ресурсами России: Учебник.  – М.: Юристъ, 2010. – С. 354.

⁷ Петров В.В. Земельное право России: Учебник. - М.: Спб, 2011. – С. 216.