Кооперативный федерализм в ФРГ и его влияние на институты Европейского Союза

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ  УЧРЕЖДЕНИЕ

КУБАНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ  УНИВЕРСИТЕТ

ФАКУЛЬТЕТ УПРАВЛЕНИЯ И ПСИХОЛОГИИ

Кафедра политологии и политического управления 
 
 
 
 
 

Реферат на тему: «Кооперативный федерализм в ФРГ и его влияние на институты Европейского Союза»  
 
 
 
 
 

Выполнил  студент

3 курса бакалавриата 

конфликтологии

Юсупов  А. М. 
 
 

Краснодар 2011

1. Понятие федерализма  и его история  в Германии

     В истории Германии практически не было периода ярко выраженного централизма. Раздробленность Священной Римской империи германской нации, которая политически скорее препятствовала, чем способствовала формированию национального государства, привела к беспрецедентной региональной и культурной децентрализации. Первым германским федеральным государством был Северогерманский союз, возникший в 1867 году. Первым формальным федеральным государством стала Германская империя, образованная в 1871 году. Ее отличали сильные династические компоненты, гипертрофированный перевес Пруссии, на которую приходилось почти две трети населения и территории, и финансовая система, превращавшая империю в «нахлебника», ибо главным источником общеимперских расходов были матрикулярные взносы (денежные отчисления) земель. Когда Бисмарк создавал конституционную конструкцию рейха, он хотел избежать централизма, искал компромисс между монархическим суверенитетом и народным. И нашел, объединив федеральный принцип с гегемонистским: рейхстаг избирался народом, а бундесрат выражал княжеский суверенитет, земельная палата назначала канцлера. В 1945 году победители пытались навязать немцам свои модели. СССР предлагал образовать единое централистское государство, Англия - единое, но децентрализованное, Франция добивалась децентрализации власти в Германии любым путем, США рекомендовали федерацию под своей опекой. Западные земли все же скроили по моделям союзников. В ГДР деление на земли отменили совсем. Державы-победительницы взяли на себя всю полноту власти внутри страны и во внешних отношениях. Германия была разделена на четыре зоны оккупации, большой Берлин получил статус города, управляемого четырьмя великими державами, часть Восточной Пруссии была передана под управление Советского Союза, остальные области к востоку от Одера и Нейсе перешли под управление Польши, а «Саарская область» была присоединена к французскому экономическому, таможенному и валютному пространству. Создание современного германского федерализма было в значительной мере результатом политики западных оккупационных держав, которые таким путем хотели ослабить возможность возрождения централизованного милитаристского германского государства. ФРГ - это конституционная федерация, учрежденная на основе конституции 1949 г. Каких-либо федеративных договоров между федерацией и землями в Германии не существует (упомянутый выше договор об объединении ФРГ и ГДР - это акт иного рода). Систему отношений федерации и земель, а также земель между собой обычно характеризуют как кооперативный федерализм, поскольку существует законодательно оформленное их сотрудничество между собой. После объединения двух германских государств в состав ФРГ входит 16 земель, являющихся ее субъектами, в том числе три города - Берлин, Гамбург и Бремен. Между землями существуют различия в уровне экономического развития, в исторических традициях, размерах территории, численности населения. Крупнейшая по территории земля Бавария в 174 раза больше самой малой земли Бремен, а наиболее населенная земля Северный Рейн - Вестфалия в 26 раз превосходит тот же Бремен. Различаются и диалекты земель, но не языковый фактор стал основанием их обособления, так как все это немецкий язык. ФРГ построена по территориальному принципу. При обособлении земель учитывались прежде всего исторические традиции, экономические связи. Других территориальных образований, кроме земель, являющихся субъектами федерации, в ее составе не существует (административно-территориальное деление - это уже деление земель). Германская федерация в своей основе симметрична, хотя определенные элементы юридического неравенства между землями все же существуют. 
 

2. Принципы федерального  государственного  устройства ФРГ

     Федеративное  государство состоит из других государств или государственных образований - членов субъектов федерации (штатов, кантонтов, союзных или автономных республик). Каждое из них имеет свое административно-территориальное деление. Наряду с существованием и деятельностью общих для всей федерации высших органов власти и управления на территории каждого субъекта федерации действуют собственные высшие и местные органы государственной власти и управления. В федерациях власть распределяется по вертикали и в них составные части - их субъекты - имеют свое законодательство, автономную власть, гражданство, т. е. то, чего не имеют составные части унитарного государства. В отличие от унитарного государства, федерация состоит из внутренних государственных образований, имеющих свои органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Составные части федерации называются субъектами федерации, и они обычно имеют свои основные законы. Германия является федеративным государством, а федеративное государство находится по определению между двумя полюсами: конфедерацией и единым (централизованным) государством. Оно пытается эффективно урегулировать конфликт между многообразием и единством за счет (территориального) разделения государственных функций между двумя самостоятельными политическими субъектами - членами Федерации и федеральным центром (в Германии между землями и Федерацией). Если в федеративном государстве центральная власть откровенным образом укрепляется за счет субъектов, то в этом случае говорят об унитаризме (от латинского слова “Unitas” - единство). Поэтому Германия является унитарным федеральным государством, особенно в области законодательства. В отличие от этого в централизованном или едином государстве государственная деятельность берет свое начало в центре. В федеративном государстве необходимо устанавливать подлинный баланс между унитарными и федеральными структурными элементами. Для достижения этого баланса нужно гораздо более активно, чем в условиях единого государства, заниматься регулированием. Государственное право должно упорядочить сосуществование и соотношение двух уровней: горизонтального уровня между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти, и вертикального уровня между субъектами Федерации и федеральным центром. Необходимо обеспечивать безукоризненное распределение задач и разграничение компетенций, регулировать финансовые отношения, предусмотреть механизмы улаживания конфликтов и принять другие нормативно-правовые акты, отвечающие специфике федеративного государства. Конституция закрепляет основные принципы федеративного устройства ФРГ: 1) конституционный порядок в землях должен соответствовать принципам республиканского, демократического и социально-правового государства, федерация гарантирует соответствие конституционного порядка земель положениям конституции ФРГ. Земли имеют свои конституции, местные парламенты (ландтаги, в городах-землях такие представительные органы называются сенатами), принимают законы, имеют свое правительство, но хотя эти земли иногда в конституциях называются государствами, государственного суверенитета они не имеют; 2) на территории всей федерации должен быть обеспечен единый уровень жизни; у граждан земель равные права и обязанности; кадры федеральных органов должны формироваться соответственно чиновниками всех земель, если же тот или иной федеральный орган действует в земле, его сотрудники должны набираться, как правило, из этой земли; 3) все земли, независимо от их размеров, имеют равный статус, что не исключает определенного неравенства их представительства в бундесрате; 4) земли осуществляют государственные полномочия постольку, поскольку конституция не устанавливает иного порядка, но федеральное право имеет преимущество перед правом земель; 5) компетенция федерации и земель разделена. Различаются исключительная компетенция федерации (это 11 вопросов, в том числе внешние отношения, оборона, железные дороги, почта, телесвязь и др.), конкурирующая (совместная) компетенция и компетенция земель. Земля может издавать законы в сфере конкурирующей компетенции, если вопрос не урегулирован федеральным законом. Федерация вправе издавать законы и в сфере, относящейся к землям, если полагает, что вопрос не может быть эффективно решен землей, если регулирование одной земли может нарушить интересы другой земли и т.д. Кроме вопросов исключительной и совместной компетенции федерация наделена правом издавать общие предписания по ряду других вопросов: общие принципы высшего образования, общее положение печати и кино, охрана природы, отвод земель, регистрация жителей и др. По существу, это основы законодательства, законы-рамки. Используя данное право, федерация расширяет свою компетенцию за счет земель. Осуществляя свои полномочия, федерация и земли отдельно несут расходы, но если земля действует по поручению федерации, расходы несет последняя. Земли имеют свои бюджета, но федерация должна принимать меры для экономического выравнивания земель путем оказания помощи, путем инвестиций и т.д.; 6) основной закон допускает возможность федерального принуждения; если земля не выполняет обязанностей, возлагаемых на нее федеральной конституцией и федеральными законами, федеральное правительство может принять необходимые меры, чтобы заставить ее выполнять свои обязанности (на практике такие меры не применялись); 7) в соответствии с концепцией кооперативного федерализма все учреждения федерации и земель должны оказывать друг другу правовую и административную помощь. В случаях серьезных нарушений общественного порядка, при стихийных бедствиях земля может просить федеральное правительство о направлении федеральных вооруженных сил, полицейских сил другой земли. В случае катастроф, охвативших несколько земель, федеральное правительство может и по своей инициативе направить в соответствующие земли вооруженные силы и дать указания другим землям о направлении в район бедствия полицейских сил. Как уже говорилось, земли имеют свои законодательные органы - ландтаги (сенаты). Обычно они однопалатные (в Баварии две палаты) и избираются гражданами в разных землях на 4 года или 5 лет. Они формируют правительства земли на основе тех же принципов, что и федерация. Положение премьер-министра земли аналогично положению федерального канцлера. К классическому разделению государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, существующему в едином или централизованном государстве, - горизонтальному разделению властей - в федеративном государстве добавляется вертикальное разделение властей - разделение государственной власти на власть федерального центра и субъектов Федерации. Это означает, что каждая из трех властей делится еще раз между Федерацией и землями. Таким образом, происходит двойное разделение властей.

     Одинаковый  конституционный  строй - принцип гомогенности. Тесная связь между Федерацией и землями проявляется также в требовании гомогенности, которое привязывает конституционный строй земель к политическим структурам, прописанным в Основном законе для Федерации. Из требования конституционной гомогенности вытекает положение статьи 31 Основного закона Федеративной Республики Германия «федеральное право имеет приоритет перед правом земель». Вследствие этого во всех случаях, когда какая-то сфера жизни или положение вещей регулируются федеральным законодательством, оно превалирует над земельным законодательством и при возникновении противоречий отменяет последнее. Основной закон - конституция - предписывает, что форма государственного правления и государственное строительство в Федерации и землях должны в определенных пунктах в минимальной мере соответствовать друг другу. Это положение позволяет, с одной стороны, установить однородность конституционноправовых принципов и основных учреждений в Федерации и землях, однако, с другой стороны, допускает определенное неравенство. Однородность предписывается для соблюдения четырех принципов: 

Принцип республиканского государства 

Земли, так же как и Федерация, должны иметь  «республиканский» конституционный  строй.

Принцип демократического государства

Конституционный строй как земель, так и Федерации, должен быть демократическим. Вся государственная  власть исходит от народа. Основной закон понимает под этим «гражданскую демократию», которая покоится на разделении властей и характеризуется «господством большинства». В соответствии с нею акты государственного строительства должны осуществляться по воле большинства имеющих право участвовать в выборах и референдумах граждан или большинства избранных народных представителей. Формирование политической воли происходит в направлении от народа к органам государственной власти, а не наоборот, от органов государственной власти к народу. Граждане должны обладать активными гражданскими правами и политическим равенством. При этом особенно важными условиями являются основные права: право беспрепятственно получать информацию и право свободно выражать и распространять свое мнение. Мнения и противоположные мнения должны свободно формироваться в политической среде. Меньшинство должно иметь шанс стать однажды большинством. Земли обладают свободой маневра при воплощении принципа демократии в жизнь. Они могут, например, сделать своим главой Федерального президента, или выстроить отношения между правительством и парламентом иначе, чем на федеральном уровне. Возрастной избирательный ценз, активное и пассивное избирательное право при выборах в земельные парламенты, а также сроки полномочий ландтагов могут законодательно регулироваться иным образом, чем на уровне Федерации. Парламент может состоять из двух палат, как, например, в Баварии - из Народного представительства и Сената. Использование народной инициативы в законодательстве и всенародного опроса позволяет предоставить народу больше прямых возможностей участвовать в принятии решений, чем это предусмотрено в Основном законе для Федерации.

Принцип социального государства

Федерация и  земли должны иметь социальный конституционный  строй. В соответствии с этим государство  должно строиться на принципах социальной справедливости и стремиться воплотить их в жизнь. Оно не должно допускать экономического или культурного угнетения, а также серьезного ущемления интересов общественных групп и слоев, должно бороться с этими явлениями и активно пытаться их устранить. Стремление к адекватному воплощению принципа социального государства, которое требует добиваться сбалансированности социальных и экономических принципов, нашло свое выражение в модели интеграции общества под названием «социальная рыночная экономика», в участии работников в управлении производством, в обязательном «социальном страховании», содействии получению образования и в оказании социальной помощи.

Принцип правового государства

Принцип правового  государства связывает государственную  власть правом. Тем самым он ограничивает использование государством его  власти по отношению к гражданину и не допускает государственного произвола. Сущность правового государства  определяется, например, соблюдением  основных прав граждан, равенством всех людей перед законом, принципом  разделения властей и связанностью законодательной власти конституционным  строем. Если земельное право нарушает один из этих четырех основных принципов, то оно вступает тем самым в  противоречие с конституцией. В этом случае Федерация обязана обеспечить соответствие конституционного строя земель основным правам, при определенных обстоятельствах с использованием средств принуждения ¹. На случай возникновения чрезвычайно острых конфликтов с отдельными землями в распоряжении Федерального правительства имеется даже - до сих пор ни разу еще не использованный инструмент «принуждения со стороны Федерации». Это означает, что центральная власть может в случае необходимости применить федеральное принуждение, однако для этого ей нужно заручиться согласием Бундесрата. Федеративное государственное устройство в ФРГ имеет в принципе только два уровня: федерация как целое государство и земли как члены этого государства. Но на практике появился “третий”, неформальный уровень отношений федерации и земель, который получил название “кооперативный федерализм”. Произошло это так. Наряду с горизонтальной самокоординацией земель сложилась практика вертикальной координации по оси федерация - земли, то есть участия федерации в земельном финансировании. В рамках вертикальной координации создаются различные комиссии, состоящие из представителей федерации и земель. Основной вопрос горизонтальных и вертикальных отношений в германской федерации - денежные средства. 

3. Федерация и земли  государства

В Федеративной Республике Германия Федерация обладает согласно конституции прямой властью  в рамках своих задач и полномочий, в равной мере, этим же обладают и  земли в рамках их компетенций. Это  качество государства обеспечивает землям их собственное пространство для политического творчества и  возлагает на них ответственность  за собственное конституционное поле.Однако ввиду ограниченности суверенных прав земель (что касается предметов ведения) в пользу Федерации, их нельзя отождествлять с самостоятельными иностранными государствами. Хотя федеральная земля Северный Рейн-Вестфалия по величине населения и территории больше Бельгии, Дании или Нидерландов, она является все же не независимым государством, а «всего лишь» субъектом федеративного государства. Гарантия целостности Федерации, закрепленная в Основном законе. Принцип федеративного государства относится к незыблемым конституционным принципам. Земли не имеют право выхода из состава Федеративной Республики Германия. Поэтому федеративное государство не может быть разделено на части. С другой стороны, земли, в общем, также не могут слиться в единое целое, чтобы таким образом образовалось единое государство. Это категорически запрещает Основной закон, который объявляет незыблемым основной состав федеративного государства. Изменение Основного закона, затрагивающее разделение Федерации на земли, принципы участия земель в законодательстве или принципы, не допускаются. Благодаря этому положению, получают «вечную гарантию» две главные черты федеративного государства: разделение Федерации на земли нельзя упразднить. Тем самым земли защищаются от изменений конституции, которые лишили бы их качества государств. Но это не является гарантией незыблемости существования каждой конкретной земли. Допускается изменение территориально-административного устройства земель, уменьшение или увеличение их количества; вторым основным пунктом является защита принципиального участия земель в законодательной деятельности. Согласно этому пункту, земли должны хотя бы в минимальной мере обладать законотворческими компетенциями и должны участвовать в законодательном процессе Федерации. Важное значение для защиты земель имеет и процедура изменения федеральной конституции. Для вступления в силу любой поправки к Основному закону необходимо ее одобрение двумя третями голосов в Бундесрате. Таким образом, земли имеют бесспорное право участвовать в принятии решений, которое могут использовать для противодействия стремлениям создать централизованное государство. После поправки, внесенной в Основной закон в 1992 году в связи с ратификацией Маастрихтского договора, это правило действует также в том случае, если Федерация согласно статье 23 абзац 1 Основного закона передаст свои суверенные права путем принятия соответствующего закона Европейскому Союзу.