Этапы становления федерализма в современной россии

     Наиболее  адекватной и продуктивной стратегией государственного строительства в России является полноценная реализация модели централизованной федерации. Это означает, что, с одной стороны, должны быть сохранены федеративные принципы построения государства, включая самостоятельность субъектов в сфере их компетенции, выборность глав субъектов федерации, развитие местного самоуправления и т.д. В то же время, необходимо создание и укрепление институтов и механизмов федерального присутствия и вмешательства в регионах, обеспечение четкой и внятной региональной политики государства. В результате будут созданы структурные условия экономического развития и обеспечения национальной безопасности, а также условия становления и развития гражданского общества, которое способно контролировать как федеральную, так и местную власть.

     В политическом плане, очевидно, что реформа  имеет целью создание более управляемой  политической и организационно-мобилизационной  региональной инфраструктуры, единого правового пространства. В политической сфере полпреды в настоящее время концентрируют свои усилия на работе по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным, разрешении политических конфликтов на региональном уровне, контроле за ходом региональных выборов.

     Одновременно развитие системы округов создает ряд предпосылок для изменения расстановки сил между регионами и региональными элитами. Можно ожидать, что субъекты федерации, объявленные столицами округов, существенно укрепят свои федеральные политические позиции, увеличат «политический вес». Одновременно могут несколько ослабнуть политические позиции ряда признанных лидеров губернаторского корпуса, чьи города не получили «столичного» статуса. Подобные регионы превращаются в своеобразные «подавленные» региональные центры.

     В экономическом плане новые столичные  регионы могут в перспективе  получить дополнительные инфраструктурные преимущества над другими субъектами федерации. К таковым относятся:

• приоритетное финансирование и приоритетное рассмотрение проблем на правительственном и президентском уровне;
• приоритетное развитие инфраструктуры (дороги, телекоммуникации и т.д.);
• возможность концентрации финансовых потоков за счет концентрации в них налогоплательщиков (в том числе в связи с их перерегистрацией в центрах округов), а также банковских систем регионов.

     Создание  округов способствовало началу разрушения межрегиональных ассоциаций экономического сотрудничества. Имеет место несовпадение традиционного экономического районирования (на базе которого формировались ассоциации) и границ федеральных округов. Взаимодействие по линии «федеральная исполнительная власть – межрегиональные ассоциации» фактически прекращено. Постоянно возникают слухи о возможной реорганизации ассоциаций, изменении их границ. Кроме того, именно ассоциации потенциально могут оказаться базой региональной «фронды» против полпредов.

     В той или иной степени «окружной» реорганизации подвергаются не только ассоциации межрегионального сотрудничества, но и территориальная деятельность крупнейших компаний и корпораций, а также естественных монополий. В настоящее время полпреды никак ее не регулируют, а реорганизация, в свою очередь, не всегда связана только с «подстраиванием» под округа.

     В целом, в разных округах и в  применении к разным субъектам Федерации в развитии института полномочных представителей наблюдаются совершенно противоположные тенденции. В ряде случаев система полномочных представителей начинает работать как система «федерального вмешательства» в региональные политические процессы, расстановку сил местной элиты, как инструмент ограничения власти губернаторов, механизм политического контроля над ними. В других случаях и в других субъектах Федерации может наблюдаться прямо противоположная ситуация: аппараты полпредов формируются из людей губернаторов, быстро интегрируются и поглощаются местной элитой, происходит дальнейшее сращивание федеральной и региональной бюрократии. Здесь гипотетическая система федерального вмешательства постепенно эволюционирует в систему регионального лоббизма в Центре, когда полпреды и их аппараты превращаются в новый и высокоэффективный канал лоббирования.

     В результате, один и тот же политический, управленческий институт выполняет  по отношению к разным регионам и  в зависимости от ситуации, политической конъюнктуры совершенно разные задачи.

     Впрочем, оптимизация территориального управления не может быть произведена одномоментно. Это развернутый во времени процесс  последовательного реформирования государственной системы. Есть достаточно оснований полагать, что по мере становления системы федеральных округов эффективность управления «по вертикали» будет возрастать. Представители Президента могут фактически получить статус представителей Федерации (государства) в округах, одновременно решая и задачи представительства Президента, и территориального государственного управления.

     Существенное  влияние на положение дел в  субъектах Российской Федерации оказало неодинаковое системное проявление кризисных явлений 90-х годов, когда регионы изначально имели разные стартовые экономические условия. В результате стала нарастать финансовая неустойчивость в субъектах Федерации, и сегодня подавляющая часть из них принимают свой бюджет с дефицитом. Разрыв в уровне социально-экономического развития регионов в расчете на душу населения по отдельным показателям достиг от 10 до более чем 100 раз.

     Неравноправие субъектов Федерации порождает  и негативные политические последствия, усиливается массовое движение в краях и областях за свое конституционное равноправие с республиками во всех сферах жизни. Для реализации этих требований используются разные средства — от отзыва своей подписи под Договором об общественном согласии до стремления преобразования в республики.

     Происходящие  в последние годы события и  процессы в разных регионах страны показывают, что преобразование краев и областей в республики является наиболее эффективным путем преодоления неравноправного положения субъектов Российской Федерации, важнейшей гарантией укрепления ее единства и целостности.

     Следовательно, главная опасность для сохранения единой и неделимой Российской Федерации кроется не в количестве и равноправии статуса субъектов Федерации, а в политико-правовом (конституционном) и фактическом их неравноправии. Поэтому целостность Российской Федерации в подлинном ее смысле как многонационального государства зависит от конституционных гарантий обеспечения равноправия ее субъектов, всех наций (народов) и национальных меньшинств.

     В системе этих гарантий первостепенное место занимает неуклонное выполнение местными органами своих полномочий, недопущение вмешательства центральных органов в компетенции субъектов Федерации, как и строгое соблюдение федеральной Конституции и законов.

     Можно сделать вывод, что для полного соответствия положений Конституции Российской Федерации и республик в ее составе основным требованиям федерализма в текст Основного Закона следовало бы внести некоторые изменения, особенно в вопросы суверенитета и равноправия. Предлагаемые преобразования должны проводиться постепенно, путем терпеливой и кропотливой работы, на основе волеизъявления всех этносов, проживающих на территории существующих в настоящее время национально-государственных и автономных образований.

     В сегодняшней Российской Федерации 21 национально–государственное, 11 национально–территориальных  и 57 административно–территориальных образований – субъектов федерации. Российская Федерация состоит из различных субъектов федерации, которые отличаются друг от друга по целому ряду существенных признаков. Очень много споров среди российских политиков и ученых о том, что субъекты федерации не должны быть различными. Надо тут же подчеркнуть, что они не могут быть одинаковыми. Именно их регионально–территориальные, климатические, национально–культурные и прочие различия и образуют субъекты федерации. Но эти различия являются показателями множества и ни в коем случае не являются помехой обеспечения единства. Российская Федерация состоит из национально–государственных образований (республик), национально–территориальных образований (автономные области и автономные округа), а также административно–территориальных образований (края и области). Почти все они подписали Федеративный договор. Татарстан подписал отдельный двусторонний договор с федеральным центром. Чеченская Республика не подписала пока договор с федеративными органами власти. Но, как было зафиксировано еще в Федеративном договоре, субъекты федерации, которые не подписали подобные договоры, входят в состав федерации в соответствии с Конституцией. Таким образом, все субъекты Российской Федерации должны функционировать в рамках Конституции Российской Федерации и в силу этого соблюдают единые правила игры во всех сферах общественной и государственной жизни. Соответственно, их положение одинаково, их права одинаковы. И в рамках полномочий субъектов федерации они сохраняют огромные пространства для учета своих особенностей и проявления своей самобытности. Кроме того, вопрос равноправия субъектов федерации у нас решается не в отношениях между ними, а характером отношений каждого из субъектов федерации с федеральными органами власти в точном соответствии с Конституцией Российской Федерации, “во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны“. Эта важнейшая формула Федеративного договора имеет принципиальное значение для развития нашей федерации. И в рамках своих полномочий субъекты федерации могут свободно и всесторонне взаимодействовать друг с другом по горизонтали. Взаимоотношения между субъектами федерации в этом плане свободны от диктата федеральных органов власти. Это огромное пространство для разработки и осуществления региональной политики.

     Таким образом, симметричный конституционный  статус и равноправие субъектов  Федерации являются взаимосвязанными принципами образования и функционирования федеративного государства. При непродуманном поощрении асимметрия может усугубить неравенство субъектов и, как следствие неравенство граждан России, межэтнические противоречия, поставив под угрозу целостность общества и государства. Однако главная опасность для сохранения единой и неделимой Российской Федерации кроется не в установлении симметричного конституционного статуса субъектов Федерации, а в консервации существующей асимметрии, составляющей политико-правовую основу фактического неравноправия между ними. В этом плане создание семи федеральных округов можно считать первым этапом начавшегося укрупнения ныне существующих 89 субъектов Федерации. Субъектами Федерации станут равноправные регионы (с историко-географическими названиями), представляющие собой моно- и многонациональные сообщества, объединяющие ряд областей национально-территориальных образований. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     3. Институт полномочных представителей президента РФ: функции и значение 

     Фактически  институт представителей Президента был  введён распоряжением президента РСФСР Б.Ельцина «Об утверждении Временного Положения о представителях Президента РСФСР в краях, областях, автономной области, автономных округах, Москве и Ленинграде» от 31 августа 1991 года №33-рп. Затем был преобразован Указом Президента Российской Федерации от 15 июля 1992 года № 765 в институт представителей Президента  Российской Федерации. Затем данный институт был закреплён в принятой 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации, а 5 февраля 1993 года в Указах Президента Российской Федерации «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в субъекте Российской Федерации» №186 и «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации» от 9 июля 1997 года №696.

     Возникшие в 1991 г. новые демократические властные институты не создали надежных  проводников своего политического влияния, положившись поначалу на существующую  исполнительную вертикаль и на неокрепший институт представителей Президента на местах. Когда были разрешены выборы глав субъектов Федерации, центральные властные институты утратили важнейший  рычаг политического воздействия на периферию. В  период президентства Б.Ельцина отношения Москвы и регионов  характеризовались постоянным  нарушением  взаимных  обязательств и нескончаемым  торгом друг с другом. Игра в федеративные отношения продолжалась, но отказ от неуклонного соблюдения Конституции  и  отсутствие прочной нормативной иерархии вызвали в государстве заметные тенденции к распаду. Утрата центром возможности  непосредственного воздействия на принятие субъектом РФ  каких-либо решений сделала неэффективным   механизм, контролирующий соблюдение Конституции  субъектами Федерации и, конкретно, их руководителями. Указом президента Ельцина был создан институт полномочных представителей Президента, которым вменялось в обязанность не только информирование главы государства о процессах, происходящих на местах, но и контроль над ходом реализации в них федеральных программ, над использованием федерального имущества и средств федерального бюджета. Однако  дефицит кадровых и финансовых   ресурсов блокировал эффективную  деятельность данного института.

     Указ  Президента РФ «О полномочном представителе  Президента Российской Федерации в Федеральном округе» определяет в качестве основных задач деятельности нового института контрольно-политические. К их числу может быть отнесено и представление Президенту регулярных докладов о социальном и экономическом положении в округе.