Местное самоуправление в Германии

Законодательная основа МС.

 Германия - федеративное государство, состоящее из 16 федеральных земель. В соответствии с Основным Законом (Конституцией)  местное самоуправление в Германии отнесено к компетенции федеральных земель.

Поэтому специальное законодательное регулирование  местного самоуправления на уровне Федерации  отсутствует. В то же время гарантия местного самоуправления и правовая основа для его регулирования  на уровне федеральных земель установлена Основным Законом и конституциями ее земель. В части 1 ст.28 Основного закона говорится: В землях, районах и общинах народ должен иметь представительство, созданное путем всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов. Часть 2 ст. 28 Основного Закона гласит: «Общинам должно быть гарантировано право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Объединения общин в рамках установленной законами компетенции также обладают правом самоуправления.

Таким образом, на федеральном уровне установлены  только основные права и гарантии местного самоуправления.

Конституции земель содержат подробные положения, регламентирующие форму и объем  полномочий местных органов власти. При этом во всех землях приняты и действуют сходные законы, регулирующие деятельность МС. Базовыми среди них в каждой земле являются Положение об общинах (Gemeindeordnung) и Положение о районах (Landkreisordnung). Кроме того, во всех землях существуют также специальные законы о муниципальных выборах. Следует отметить, что, несмотря на самостоятельность федеральных земель в регулировании местного самоуправления, с течением времени произошла значительная унификация законодательства земель. В целом этот процесс следует расценивать как объективный, поскольку, во-первых, происходит все большее выравнивание условий проживания людей в различных землях, во-вторых, со временем выделяются наиболее эффективные, успешные модели местного самоуправления, которые затем перенимаются другими землями как лучший опыт.

Территориальная организация.

Каждая земля самостоятельно определяет статуса каждого муниципалитета и круг его полномочий.

В качестве основного критерия федеральные  земли используют в первую очередь численность населения соответствующего поселения. Естественно, что федеральные земли, отличающиеся высокой плотностью населения, как правило, устанавливают более высокий минимальный порог численности населения, необходимый для формирования самостоятельного муниципалитета. Кроме того, при формировании территорий и установлении статуса муниципалитетов учитываются и другие факторы, в первую очередь исторические особенности и традиции как земли в целом, так и конкретных поселений. Так, к примеру, в южных немецких землях традиционно сильны были небольшие сельские общины, а также торговые поселения, каждое из которых имело свои сформировавшиеся веками особенности, индивидуальность, высокую степень самоидентификации жителей.

Из 16 земель, входящих в состав Федеративной Республики Германия, принято выделять три земли, которые являются землями-городами (в терминологии российского законодателя – «города федерального значения»): Берлин, Гамбург и Бремен. При этом в состав земли Бремен входят два города-муниципалитета: собственно Бремен и Бремерхафен, Земли Берлин и Гамбург являются одновременно общинами. Оставшиеся 13 земель  разделены на муниципальные образования общины (поселения, Gemeinden),

Общины  представляют собой сельские населенные пункты или их группы и города.

Общины формируют объединения – районы (Landkreise). Таким образом, во всех субъектах сформирована устойчивая двухуровневая система местного самоуправления.

Районы  в Германии являются объединением общин и одновременно государственной административной единицей нижнего уровня. Распределение компетенции между районами и общинами осуществляется по принципу, согласно которому задачи, которые не могут быть выполнены общинами, осуществляются главным образом районами, т.е. остаточная компетенция по принципу “снизу вверх”. Таким образом, районы в Германии скорее являются надмуниципальным уровнем, чем нижним “этажом” государственной власти. Основной задачей этого уровня управления является координация межобщинного взаимодействия и решение совместными усилиями вопросов, выходящих за пределы возможностей отдельных общин.

Также на территории земель  могут выделяться самостоятельные города вне районов (городские округа, kreisfreie Staedte) (так называемые города земельного значения).

Хотя  отнесение города к категории  городских округов (городов вне  районов) не дает ему автоматически никаких преимуществ перед городами в составе районов, тем не менее оно повышает его шансы с точки зрения территориального планирования и развития.

в 1970-е  гг  в западных землях, во второй половине 1990-х гг в восточных землях прошла административная реформа, направленная на укрупнение общин и частично районов, а также уменьшение числа городов вне районов.

Структура.

Высшим  органом власти на местах являются городской совет или совет общины. Это - муниципальное собрание, представительный орган, напрямую избираемый населением, так называемый “коммунальный парламент”. Избирателями могут быть жители старше 18 лет, имеющие немецкое гражданство и прожившие в городе (общине) не менее трех месяцев. На первом заседании из нескольких кандидатур избираются председатель совета и его заместители (обербургомистр и бургомистры), которые занимают свои должности в течение срока полномочий совета.

Вторым  важным органом управления в общине после городского совета являются органы исполнительной власти (городская администрация), включающие избираемых или назначаемых, в зависимости от типа структуры управления, руководителей департаментов. Исполнительная власть отвечает за ежедневное оперативное управление городом и за подготовку и выполнение решений городского совета.

Компетенция.

Применительно к компетенции общин следует  обратить внимание на цитировавшуюся норму Основного Закона (п. 2 ст. 28), которая определяет ее как «все дела местного сообщества». При этом Конституционный Суд исходит из понимания местного сообщества не как «управленческой единицы», а как объединения жителей.

     Земельные инстанции могут осуществлять только правовой надзор за действиями органов муниципальной власти при выполнении этих задач, но не контролировать целесообразность их действий. Эти задачи местного самоуправления в свою очередь подразделяются на обязательные (организация энерго- и водоснабжения, пожарной охраны, содержание зданий начальных школ, управления дорогами и т.п.) и добровольные (их община ставит перед собой сама с учетом своих финансовых возможностей, например, строительство спортивных сооружений, парков, музеев и т.п.).

     Наряду  с задачами самоуправления общины могут  также решать вопросы государственного уровня. Государству иногда выгоднее вместо подключения своих инстанций использовать административные возможности и местные преимущества общин. На выполнение государственных поручений распространяется неограниченный правовой и предметный надзор вышестоящих органов. При постановке задач перед общинами государство имеет обязанности по их финансированию. (обеспечение строительного надзора, регистрация места жительства граждан и оповещение населения о грозящей опасности). 

     Полномочия  делятся на 4 группы:

     1) полномочия в сфере  финансово-экономической  деятельности;

     2) полномочия в области  охраны общественного  порядка;

     3) полномочия муниципальных  органов в области  коммунального обслуживания, застройки и благоустройства  территорий и охраны  окружающей среды  (ОС);

     4) полномочия в социальной  сфере. 

     Полномочия  общин в сфере  финансово-экономической  деятельности. Местное самоуправление не способно функционировать без определенной свободы финансовой деятельности. Суверенитет общин в финансовых вопросах является производным от права на самоуправление, зафиксированного в Основном законе. Распределение финансирования между тремя уровнями государственной власти осуществляется в соответствии с принципом германского права – “объем задач определяет размер финансирования”. В распоряжении органов местной власти находится значительный объем финансовых средств. Общий размер коммунальных бюджетов составляет больше половины бюджета Федерации и около 75% общего бюджета земель.

     Однако  нельзя утверждать,  что община обладают полной финансовой автономией, так  как в целях уменьшения крупных  социальных различий в обществе действует  система “финансовое выравнивания.

     Вертикальное (первичное) финансовое выравнивание охватывает финансовые отношения между Федерацией, ее субъектами (землями) и входящими в их состав коммунами. Оно касается распределения налоговых поступлений между ними. Коммуны распоряжаются лишь незначительной частью собранных на ее территории средств. Все остальное уходит на земельный и федеральный уровни.

     Горизонтальное (или вторичное) финансовое выравнивание осуществляется между субъектами одного уровня с целью сближения их потенциалов и условий жизни населения, что позволяет избежать, например, миграции населения из сел в города.

     В широком аспекте финансовая автономия  действует лишь в разрезе добровольных полномочий. т.е. главным образом в области культуры и коммунального хозяйства. Расходы же на социальные нужды в значительной мере определяются законами Федерации и земель.

     Что касается доходной части местных бюджетов, то она может исполняться двумя способами. Во-первых, государство открывает местным органам источники самофинансирования. Они имеют право взимать собственные платежи (налоги, всевозможные сборы, взносы, штрафы, пошлины), брать в ограниченных пределах кредиты, а также получать доходы от своего имущества и коммерческой деятельности. Во-вторых, при необходимости федеральный центр и земли тоже участвуют в финансировании общин.

     Источники доходов общин.

Во-первых, это налоги, непосредственно остающиеся в их распоряжении. общины получают 15% поступлений от подоходного налога, а также взимают местные налоги (промысловый налог и налог на земельные участки).

Во-вторых, общины получают дотации от федеральных и земельных органов.

В-третьих, источником доходов местных органов власти являются неналоговые доходы, связанные с выдачей платных разрешений на осуществление определенных видов деятельности (торговлю, зрелищные мероприятия, получение водительских удостоверений и т.п.); денежные сборы за нотариальные услуги, судебные сборы, многочисленные штрафы (загрязнение окружающей среды, нарушение правил торговли, уличного движения и т.п.).

В-четвертых, местные власти прибегают к выпуску займов

Надзор  за МС.

Орган надзора федеральной земли за местным самоуправлением должен контролировать, чтобы общины выполняли  свои задачи в интересах общественного  блага.

Орган надзора за местным самоуправлением  делится на общий надзор за местным самоуправлением и специальный надзор по государственным делам, которые переданы общинам.

В области  добровольных задач общины подлежат общему надзору, который должен ограничиваться лишь проверкой на правомерность.

В области  обязательных задач для выполнения указаний существует как правовой, так и профессиональный надзор.  Органами надзора окружного подчинения являются окружной директор или окружной советник. Высшей надзорной инстанцией является министр внутренних дел.