Аналитическая записка по правовому регулированию субъектов РФ в области оценки эффективности деятельности местного самоуправления

Аналитическая записка по правовому регулированию субъектов РФ в области оценки эффективности деятельности местного самоуправления.

Работа Борисова Владимира Владимировича 5-ый курс, ГиМУ.

Региональное правовое регулирование  в области оценки эффективности местного самоуправления строится на основании и во исполнение статьи 18.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Указа Президента РФ от 28.04.2008  № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»  и Распоряжения Правительства от 11.09.2008 №1313-р «О реализации Указа Президента РФ  от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». Также данный закон в соответствии ст. 130 Конституции РФ устанавливает самостоятельность и ответственность деятельности населения по решению через избранные органы вопросов местного значения.

По сути - в современной России Государство (Федеральная власть) передает в ведение органов местного самоуправления организацию и управление всех жизненно важных отраслей деятельности населения конкретного территориально образования (муниципалитета). Будь-то село, город, городской район и т.д. Все более Государство абстрагируется от федеративного  финансирования муниципалитетов, оставляя за собой финансирование по средствам субвенций, субсидий при осуществлении целевых и адресных программ.

Данная экономическая модель, в которой хозяйствование и деятельность органов местного самоуправления осуществляется самостоятельно, нуждается в контроле, оценке и мониторинге конкретных муниципальных образований в целом и отдельных территориальных образований входящих в муниципалитет.

В данной работе ставится задача мониторинга и анализа  действующего законодательства в сфере  оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, а  также методик таких оценок.

1. Критерии (показатели) для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления

Анализ правовых актов  субъектов РФ позволяет сделать  вывод об общей тенденции установления субъектами дополнительных показателей для оценки эффективности, отличающихся от критериев, установленных на федеральном уровне. Такие показатели в разных субъектах утверждаются отдельными актами (например, Пензенская область, Томская область), включаются в качестве приложения в акты, определяющие порядок мониторинга эффективности деятельности местного самоуправления (например, Московская область, Курганская область) либо никак специально не обозначаются, а включаются в общий перечень показателей (например, Республика Башкортостан).

Необходимо  отметить, что в Костромской области  показатели и способы их расчета содержатся в Методических рекомендациях по подготовке доклада главы местной администрации, которые не утверждены никаким правовым актом субъекта.

«Общепризнанной сферой», в которой субъекты устанавливают дополнительные критерии оценки эффективности, является сфера благоустройства территории муниципального образования.  Говоря о благоустройстве, необходимо понимать его в достаточно широком смысле - оно включает в себя озеленение территории, освещение, организацию сбора и вывоза бытовых отходов и мусора. Поскольку данная сфера требует большого внимания и приложения усилий со стороны органов местного самоуправления, но не урегулирована на федеральном уровне, субъекты активно пользуются данным правовым вакуумом для разработки собственных критериев эффективности.

Среди критериев, отражающих уровень эффективности деятельности органов местного самоуправления в данной сфере, можно назвать следующие: количество ликвидированных несанкционированных свалок (Архангельская область), уровень технической оснащенности деятельности по благоустройству (например, в Калужской и Рязанской областях - площадь, убираемая механизированным способом, в Калужской области -  количество специализированных автомобилей), охват территории муниципального образования системой централизованного сбора и вывоза мусора (Кемеровская область, Московская область, Рязанская область, Удмуртская республика). Данные показатели отражают результаты деятельности органов местного самоуправления, следовательно, позволяют судить о ее эффективности или неэффективности.

Помимо таких критериев (назовем их результативными критериями или критериями результата), широко используются критерии объема производимых расходов и удовлетворенности населением работой органов местного самоуправления.

Достаточно  значимым показателем является критерий объема привлечения частных инвестиций  на повышение благоустроенности территории муниципального образования (Архангельская область, Республика Башкортостан). Данный критерий представляется особенно значимым в связи с общеизвестной проблемой муниципальной власти - недостаточностью бюджетных средств. Местное самоуправление наиболее приближенно к населению, оно решает насущные вопросы, с которыми жители муниципальных образований сталкиваются ежедневно. Очень часто недостаток бюджетных средств становится непреодолимым препятствием в решении вопросов местного значения. Привлечение средств частных инвесторов, которому способствует деятельность местного самоуправления, показывает  стремление органов местного самоуправления к решению вопросов местного значения в условиях ограниченности ресурсов, что не может не свидетельствовать об эффективной реализации ими своих задач.

В актах некоторых  субъектов (Костромская область, Кемеровская  область) содержатся критерии эффективности  деятельности местного самоуправления в сфере обеспечения безопасности. Такие показатели как количество зарегистрированных преступлений, количество преступлений, совершенных несовершеннолетними или лицами, находящимися в состоянии алкогольного опьянения, количество пожаров и смертность населения в результате пожаров не являются показателями, по которым можно судить об эффективности деятельности местного самоуправления. Так, в правоохранительной деятельности деятельность местного уровня публичной власти сведена к минимуму. 

Необъективно  оценивать эффективность деятельности органов местного управления в сфере здравоохранения по показателям смертности в целом. Необходимо исследовать и установить критерии оценки по профилям деятельности медицинских учреждений. Исходить из сроков восстановления работоспособности отдельных возрастных категорий населения, а также от профиля заболеваний. Принимать во внимание объем выплат по временной утере трудоспособности и выплат пенсий по инвалидности в допенсионном возрасте. Здесь органам местного самоуправления неоходимо организовать работу с фондами пенсионного, социального и медицинского страхования.

Ряд критериев, разработанных субъектами, носят  макроэкономический характер. В частности, обилием таких критериев характеризуется  Кемеровская область, которая использует многочисленные показатели, характеризующие состояние экономики в целом (индекс физического объема инвестиций в основной капитал (без указания на форму собственности на основной капитал),  индекс промышленного производства доля оборота малых предприятий). 

Встречается ряд  оригинальных критериев в различных сферах деятельности местного самоуправления, по которым можно судить об их эффективности: например, в Кемеровской области рассчитывают количество экземпляров новых поступлений в библиотечные фонды общедоступных библиотек. Поскольку критерии оценки эффективности деятельности в сфере культуры  недостаточно разработаны на федеральном уровне, появление таких показателей на региональном уровне можно положительно оценить.

Положительным является включение критериев деятельности органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды, в частности, по рекультивации земель, эффективности использования земель (например, Кемеровская область). Поддержание надлежащего состояния природных ресурсов говорит об эффективности деятельности местного самоуправления как в сфере управления муниципальной собственностью (если речь идет о муниципальных земельных участках), так и в сфере обеспечения условий жизнедеятельности населения и осуществления хозяйственной деятельности на территории муниципального образования.

В целом положительная тенденция к установлению дополнительных критериев оценки эффективности местного самоуправления  на региональном уровне сталкивается с проблемой установления излишних и неэффективных критериев, расчет и оценка которых ровным счетом ничего не дает. В связи с чем, необходима детальная проработка существующего регулирования с целью исключения «непоказательных» критериев.  В то же время, необходимо увеличение количества «деятельностных» критериев,  т.е. критериев, непосредственно показывающих работу органов местного самоуправления (например, количество проводимых органами местного самоуправления мероприятий - наработки есть в Калужской области: рассчитывают количество проводимых мероприятий в сфере благоустройства).

 В ряде  субъектов среди показателей  отсутствует уровень расходов  в той или иной сфере, удовлетворенность  населения деятельностью органов  местного самоуправления - т.е. критериев,  которые на наш взгляд должны  присутствовать обязательно и в первоочередном порядке.

2. Методика оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления

Для начала, необходимо отметить некоторую терминологическую путаницу, имеющуюся на уровне федеральных нормативных актов. Так, не совсем понятно соотношение понятий мониторинг эффективности и оценка эффективности деятельности местного самоуправления. Исходя из структуры установленной Правительством РФ методики, можно сделать вывод, что в процессе мониторинга происходит именно оценка эффективности местного самоуправления по соответствующим показателям. Показатели распределены по категориям (например, показатели конечных результатов деятельности, показатели осуществления деятельности, показатели хода реализации институциональных реформ), зафиксирована зависимость эффективности от роста/снижения тех или иных показателей.

Как правило, акты субъектов содержат отсылки к  федеральным правилам методики мониторинга  либо вообще не содержат никаких указаний на данный счет. Все это является большим недостатком действующего правового регулирования, поскольку содержание критериев, как правило, позволяет соотнести  его с ростом или снижением эффективности деятельности местного самоуправления.

Гораздо больший  интерес представляет методика оценки эффективности в целях предоставления грантов муниципальным образованиям с наиболее успешными показателями деятельности. В соответствии с общими правилами, установленными Правительством РФ, комплексная оценка эффективности рассчитывается исходя из уровня и динамики эффективности деятельности местного самоуправления. Показательно, что расчеты производятся  исходя из показателей:

- результативности деятельности;

- эффективности расходования бюджетных средств;

- оценки населением результатов деятельности местного самоуправления.

В актах субъектов устанавливаются конкретные значения удельного веса данных показателей при комплексной оценке эффективности деятельности местного самоуправления. Оценивая непосредственно цифровые значения показателей в обобщенных актах, можно отметить, что в ряде субъектов уровень оценки населением деятельности органов местного самоуправления имеет незначительный удельный вес (0,1 против 04, 0,5 - например, в Московской области) либо не учитывается вовсе (например, Алтайский край). В ряде субъектов не учитывается уровень эффективности расходования бюджетных средств (например, в Архангельской области).

Представляется, что для наиболее полной и действительно  комплексной оценки эффективности  деятельности органов местного самоуправления необходимо включение в оценку всех трех данных показателей. Разница в удельном весе между показателями не должна превышать 0,1. Кроме того, категорически не должно допускаться отсутствие учета уровня оценки деятельности местного самоуправления населением, поскольку, как самый приближенный к населению уровень публичной власти, местное самоуправление во всех направлениях своей деятельности должно быть ориентировано на население и обеспечение разрешения его насущных нужд и проблем. Для более массового участия населения в оценке эффективности работы органов местного самоуправления возможно использование информационных технологий. Здесь я бы предложил создание и организацию работы независимых интернет порталов, посредством которых население муниципального образования могло бы оценивать по бальной системе эффективность и неэффективность деятельности органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности в целом, так и работу отдельных организаций относящихся к конкретной сфере. Так же не представляется объективной оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления без конкретного детализированного, по всем сферам жизнедеятельности территориального образования, стратегического плана развития.

Соответственно существует необходимость в более детальном правовом регулировании критериев и методик определения эффективности работы органов местного самоуправления на Федеральном уровне. Необходимость интегрированной системы оценки к стратегическому развитию муниципальных образований на конкурсной основе. Законодательно на Федеральном уровне проработать возможность, условия и финансово-материальное обеспечение некой «соревновательности» в улучшении эффективности работы органов местного самоуправления, участия непосредственно населения территориальных образований в оценке качества эффективности работы органов местного самоуправления. Создания условий и стимулов в участии населения в этой работе.