Виконавча влада та конституційне право зарубіжних країн

     Про наявність дуалізму виконавчої влади  свідчить зміст конституцій деяких інших держав, де прийнята відповідна форма державного правління. У Польщі глава уряду інформує президента з головних питань, які є предметом його роботи. З питань «особливого значення» президент може скликати засідання уряду і головувати на них. Водночас президент може призначати спеціальних, державних міністрів, щоб сприяти реалізації власних повноважень. У Румунії президент може брати участь у засіданнях уряду, на яких обговорюються проблеми національного значення, а також на пропозицію глави уряду в інших випадках. У Португалії президент головує на засіданнях уряду на прохання його глави, а в Хорватії — на тих урядових засіданнях, де він присутній.

     Подібні положення можна знайти і в  основних законах ряду держав, що утворилися на терені колишнього СРСР. Він же доповідає парламенту програму діяльності уряду. В Киргизстані президент здійснює контроль за роботою уряду. Він наділений правом головувати на його засіданнях. В Молдові президент може брати участь у засіданнях уряду і головувати на них. Нарешті, в Узбекистані президент очолює уряд, а посаді прем'єр-міністра кадано адміністративного характеру.

     Елементи  дуалізму виконавчої влади наявні і  у змісті конституцій окремих  парламентарних республік. Це підтверджує  умовність критеріїв прийнятої  класифікації форм державного правління. В Туреччині президент може скликати засідання уряду, коли вважає це за необхідне, і головувати на них. У Словаччині президент має право бути присутнім на засіданнях уряду, головувати на них і вимагати від уряду та його членів звіту. В Латвії президент наділений правом скликати надзвичайні засідання уряду, визначати порядок денний і головувати на них.

     Проте в інших країнах із змішаною республіканською і парламентарними формами правління саме глави урядів концентрують у своїх руках основні повноваження і, по суті, стоять над урядами. Така централізація і концентрація повноважень відображає об'єктивні закономірності суспільно-політичного розвитку відповідних країн. Прем'єр-міністри реалізують не тільки основні власне урядові повноваження, а й більшість владних повноважень і прерогатив глави держави.

     До  того ж у деяких республіках глави урядів мають відношення і до прямого здійснення функцій президентів. Зокрема, в Австрії, Казахстані,, Росії, Словаччині і Фінляндії глава уряду за певних умов заміщує тимчасово главу держави. В Ісландії глава уряду входить до складу спеціальної колегії, що здійснює таке заміщення. У Франції главу держави заміщує голова верхньої палати парламенту, а якщо останній у свою чергу не має змоги виконувати відповідні функції — уряд в цілому.

     Конституції більшості держав майже нічого не говорять про якесь особливе призначення прем'єр-міністра в структурі уряду і серед державних інститутів у цілому. Звичайно вони обмежуються тезою про те, що прем'єр-міністр очолює уряд і керує ним. Водночас слід підкреслити, що встановлений у конституціях, прийнятих у країнах з парламентарними і змішаною республіканською формами правління, порядок утворення уряду передбачає як першу стадію цього процесу заміщення посади глави уряду. І тільки потім, звичайно, за його безпосередньою участю, заміщуються інші урядові посади. Проте в переважній більшості відповідних країн склад уряду практично визначає його глава, а участь парламенту і глави держави в процесі утворення уряду багато в чому має формальний характер. Вибір глави уряду завжди зумовлений передусім розстановкою сил у парламенті і в партії, яку він репрезентує.

     Той факт, що глава уряду у своїх  діях спирається на правлячу партію або  коаліцію, зовсім не означає послаблення  його позицій у державному механізмі. Навпаки, враховуючи те, що він звичайно є лідером такої партії, це дозволяє йому не тільки домінувати в уряді, а й контролювати більшість у парламенті. Як результат, глава уряду набуває реальних можливостей спрямовувати роботу парламенту. Ситуація може дещо ускладнюватися для нього у випадках створення коаліційних урядів.

     Прем'єр-міністр  не тільки визначає склад уряду, а  й звичайно вирішує питання його внутрішньої структури та організації. Досить частим є те, що одна особа займає посаду прем'єр-міністра і одну або більше міністерських посад. Прем'єр-міністр не тільки керує засіданнями уряду, у багатьох випадках практично він підміняє уряд. Розходження позицій з важливих питань між главою уряду і окремими його членами майже завжди завершуються не на користь останніх: якщо глава уряду вимагає відставки конкретного міністра, то це, по суті, вважається його правом. Під загальним керівництвом глави уряду нерідко працює державна служба, і він контролює комплектування її верхівки.

     Звуження  засад колегіальності на урядовому  рівні має характер об'єктивної тенденції  суспільно-політичного і державно-правового  розвитку багатьох країн, воно адекватно відображається в науці. Як зазначалося, концепція «правління прем'єр-міністра» в політичній і конституційній теорії значно потіснила концепцію «правління кабінету», яка, в свою чергу, зайняла місце класичної теорії парламентського правління.

     Розглядаючи значення і роль глави уряду у  здійсненні урядової влади, його місце  в державному механізмі в цілому, слід також зазначити, що навіть у парламентарних за формою правління країнах він іноді набуває якостей політичного лідера харизматичного характеру. Зокрема, це стосується країн, де уряд протягом тривалого часу очолює одна й та сама особа, і саме цей час у масовій свідомості ототожнюється з найбільшими успіхами в різних сферах зовнішньо- і внутрішньополітичної діяльності. Нерідко такі успіхи певна частина населення сприймає як результат діяльності відповідного політичного керівника. Це об'єктивно сприяє зростанню його авторитету і посилює позиції у здійсненні влади.

     Особливістю британської системи комітетів  кабінету донедавна було і те, що відомості про організацію, персональний склад конкретних комітетів і  навіть їх кількість вважалися таємницею. Однак добре відомо, що комітети відіграють суттєву роль у здійсненні урядової політики. Вони не тільки готують проекти рішень кабінету, а й самі приймають важливі політичні рішення на урядовому рівні. Така їхня діяльність свідчить про певне зменшення ролі кабінету як колегіального органу. Рішення комітетів кабінету завжди несуть на собі відбиток волевиявлення прем'єр-міністра.

     Незважаючи  на те, що прем'єр-міністр у Великобританії займає ключове положення в системі  виконавчої влади, при ньому формально немає спеціального органу, який би здійснював функцію координації в межах самого уряду. Практично ж ці функції надані секретаріату кабінету, що працює під загальним керівництвом прем'єр-міністра. Секретаріат інформує міністрів, які не є членами кабінету, про рішення останнього, розсилає документи кабінету та комітетів кабінету міністрам, контролює виконання міністерствами рішень кабінету. До завдань секретаріату входить також підготовка доповідей для прем'єр-міністра, розробка порядку денного засідань кабінету тощо. Працює при прем'єр-міністрі і його особистий секретаріат. Останній займається здебільшого підготовкою матеріалів для глави уряду.

     Організація урядів у більшості англомовних  країн з парламентарними формами правління подібна до британської, але є тут і свої відмінності. Зокрема, в Канаді також існують комітети кабінету, всі вони діють на постійній основі і мають проблемно-галузевий характер. Частина питань, розглянутих на рівні комітетів, кабінетом навіть не зачіпається. Він лише санкціонує відповідні рішення.

     Значну  роль у здійсненні урядових функцій  у Канаді відіграють секретаріати прем'єр-міністра і так званої таємної ради. Вони реалізують певні повноваження адміністративного  і навіть політичного характеру. Члени цих секретаріатів займаються довгостроковим плануванням політики уряду, контролюють діяльність міністерств на предмет її відповідності урядовому курсу, вивчають політичну ситуацію в країні тощо. Персонал обох секретаріатів призначається прем'єр-міністром та його найближчими співробітниками. Склад секретаріату прем'єр-міністра формується звичайно з активістів правлячої партії, а склад секретаріату таємної ради — з професійних урядовців. Різниця між цими секретаріатами полягає насамперед у тому, що перший займається суто політичними питаннями, а другий — рештою.

     Особливістю організації урядів у Великобританії та в інших англомовних країнах, що сприйняли засади її конституційної системи, є номінальне існування таємної ради. Традиція визнає таємну раду центром здійснення виконавчої влади. Сам уряд (кабінет) вважається одним з комітетів цієї ради. Найважливішим урядовим актам у Великобританії часто надають форми наказів короля (королеви) в таємній раді. Проте процедура прийняття таких актів не передбачає якоїсь практичної діяльності таємної ради і участі в ній монарха.

     В Канаді таємна рада є структурою декоративного характеру. Офіційно вважається, що вона допомагає генерал-губернатору в управлінні країною. До її складу призначають колишніх членів федерального уряду, прем'єр-міністрів урядів провінцій, членів верховного суду та деяких інших осіб, діяльність яких була пов'язана із здійсненням різних державних функцій. Як і у Великобританії, кабінет міністрів формально є комітетом таємної ради. Сама ж рада за всю історію свого існування у повному складі збиралася лише кілька разів, приводом для чого були найголовніші офіційні урочистості.

     У ФРН так звані урядові комітети формуються на основі рішення федерального уряду. До їхнього складу входять міністри за профілем проблем, які розглядаються в конкретних комітетах. Головою кожного такого комітету є канцлер. Головним урядовим комітетом вважається федеральна рада з питань безпеки. До неї входять канцлер і найвпливовіші міністри — оборони, закордонних справ, внутрішніх справ, фінансів, економіки. Рада може приймати самостійні рішення, якщо це не пов'язане з виданням урядових постанов.

     Формою  відповідної урядової діяльності у  ФРН є і міжміністерські комітети. Вони утворюються за рішенням уряду  або за домовленістю міністерств. Керівництво  такими комітетами здійснюють міністри. Головна їхня функція полягає в координації діяльності міністерств. Урядові і міжміністерські комітети, утворення яких не передбачено законодавством, виносять за межі кабінету міністрів значну частину урядової роботи.

     Існує у ФРН і спеціальний орган — відомство федерального канцлера, яке безпосередньо пов'язане з главою уряду і сприяє концентрації в його руках головних повноважень. Цей орган координує діяльність усіх міністерств і займається узгодженням її з позицією канцлера. Важливу роль відомство федерального канцлера відіграє і в законодавчому процесі. Зокрема, в його структурах відбувається основна робота з підготовки урядових законопроектів. Очолює відомство особа у ранзі міністра.

     У Франції конституція передбачає створення спеціальних органів виконавчої влади поза офіційною урядовою структурою. «Президент очолює збройні сили. Він головує в радах і вищих комітетах оборони» (ст. 15). У разі необхідності засіданнями цих рад і комітетів може керувати прем'єр-міністр.

     Крім  оборонних рад і комітетів, у  Франції існує ціла система міжміністерських рад і комітетів. Відповідні ради очолює президент, роботою комітетів керує прем'єр-міністр. До їхнього складу входять також міністри і державні секретарі. І хоч утворення таких органів конституцією не передбачено, вони відіграють важливу роль у сфері державного управління. Міжміністерські ради і комітети не тільки готують відповідні проекти рішень уряду Франції, а й у межах своєї компетенції приймають самостійні управлінські рішення. Ці ради і комітети можна розглядати не тільки як робочі органи уряду, а й як допоміжні структури при президенті та прем'єр-міністрі. В деяких випадках вони своєю діяльністю можуть навіть підміняти уряд. 

3. Конституційна відповідальність  урядів 

(органів виконавчої влади)

     Важливе значення для характеристики урядів і з'ясування природи взаємозв'язків органів законодавчої і виконавчої влади мають питання конституційної відповідальності. Сюди насамперед слід віднести політичну відповідальність уряду перед парламентом і відповідальність у порядку так званого імпічменту або в рамках подібних до нього процедур.

     Власне  політичну відповідальність уряду перед парламентом нерідко називають парламентською відповідальністю, пов'язуючи це її визначення з тим, що всі відповідні процедури відбуваються у представницькому органі. Можливість такої відповідальності припускається в країнах з парламентарними та змішаною республіканською формами правління. В президентських республіках кабінет несе політичну відповідальність перед президентом, який може відправити у відставку міністрів при несхваленні їхніх дій.

     На  відміну від відповідальності у  порядку імпічменту, коли її підстави прямо встановлені в конституціях, власне політична відповідальність уряду значною мірою суб'єктивна. Необхідність застосування такої форми відповідальності уряду визначається не критеріями законності, а потребами конкретної політики, відображеними у волевиявленні парламентаріїв. Згідно з самою ідеєю власне політичної відповідальності уряду, останній здійснює свої функції до тих пір, поки його діяльність задовольняє парламент. При цьому уряд діє за власним правом, і його члени не розглядаються як довірені особи парламенту, що виконують його волю. В дійсності характер і значення такої відповідальності визначаються реальними політичними інтересами.