Суверенитет в федеративном государстве

Суверенитет в федеративном государстве.

В юридическом мышлении суверенитет  выступает в неразрывной связи  с государством. В таком случае признаками суверенитета выступают: единство власти, выражающееся в наличии единого  высшего органа (высшая государственная  власть); монополия и концентрация властного принуждения в руках  государства, внешняя независимость  власти государства, оформленность власти, ее защита от внешних и внутренних посягательств.

Государственный суверенитет  означает полноту и нераздельность власти государства на всей его территории, самостоятельность в проведении внешней и внутренней политики. Однако в федеративных государствах в общем, так и в Российской Федерации в частности в соответствии с законодательством суверенитет – это прерогатива не только федерации, но и ее субъектов. Проблематика суверенитета давно приобрела междисциплинарный характер, находила отражение в ряде концепций как политологического, так и преимущественно правового характера и во множестве экспертных оценок. Практика отечественного конституционно-правового регулирования в настоящее время категорично отрицает существование в пределах российской территории какого бы то ни было государственного суверенитета помимо суверенитета Российской Федерации.

Как известно, применительно  к России решение данной проблемы существенно осложняется печальным  политическим опытом Советского Союза  и воспоминаниями о "параде суверенитетов" республик в составе Российской Федерации. Эти обстоятельства обусловливают  справедливые опасения и настороженное  отношение со стороны должностных  лиц и исследователей, что неизбежно  препятствует непредвзятому научному конституционно-правовому осмыслению. Многие работы современных отечественных  авторов по конституционному праву  подвержены эмоциональным трактовкам принадлежности государственного суверенитета, вытекающим из отмеченных опасений.

Так, отечественные специалисты  весьма часто связывают с проблемами суверенитета практически любые  территориальные преобразования. В  ряде случаев ими отмечается опасность  суверенизации крупных территориальных образований, однако некоторые авторы усматривают опасность регионального сепаратизма как в укрупнении, так и в разделении субъектов федерации. Представляется, что истинность таких мнений крайне ситуативна. Безусловно, в одних случаях на особый статус в рамках сложного государства (или на самостоятельную государственность) могут претендовать крупные в экономическом, финансовом, политическом отношении территориальные образования, а в других - небольшие, но национально-специфичные и национально-однородные общности. При этом мировая практика показывает, что никакой отвлеченный количественный параметр не обусловливает с необходимостью стремлений территориальной общности к суверенитету (или просто к повышению статуса). Так, в Канаде сепаратистские настроения характерны не для крупнейшей по численности населения и экономическому потенциалу провинции Онтарио (на которую приходится свыше трети населения и ВВП Канады) и даже не для самой финансово обеспеченной провинции Альберта, а для среднего по данным измерениям Квебека. Стремление к самостоятельности обусловливается множеством факторов, перспективное влияние которых практически непросчитываемо, и непосредственного воздействия на такое стремление ни экономическое развитие, ни национальный или конфессиональный состав населения, ни исторические обстоятельства оказывать, безусловно, не могут: прежде чем выразиться в сколь-нибудь определенных волеизъявлениях, они преломляются в массовом сознании, исследование которого на данном уровне развития социологической науки не способно выявить причинно-следственные и количественные взаимосвязи с достаточной степенью достоверности.

В современной отечественной  науке представлены направления  концептуализации проблемы суверенитета в сложном государстве, существовавшие и в досоветский период: теория делимости (разделенности) суверенитета, теория единства (дуализма, нераздельности) суверенитета, или теория синтетического суверенитета, теория исключительности суверенитета федерального уровня государственной власти. Оригинальная точка зрения на проблему суверенитета в федеративном государстве, не сводимая ни к одному из названных вариантов, высказана Э.В. Тадевосяном. По его мнению, "в федеративном государстве (если его субъекты являются суверенными государствами) речь должна идти не о разделе суверенитета между федерацией в целом и ее субъектами, не об их полусуверенности или о каких-либо долях суверенитета у каждой из этих сторон, а о сосуществовании, взаимосвязи, взаимообусловленности и взаимодействии двух разноуровневых суверенитетов, каждый из которых (прежде всего во внутригосударственном аспекте) не может успешно реализовываться обособленно, в отрыве от другого".

Представляется, что при  всем разнообразии концепций суверенитета радикальные противоречия между  ними отсутствуют. Большинство разнотолков предопределяется многозначностью термина "суверенитет":

- при использовании его  в значении верховенства допустимо  говорить о возможности сосуществования  общегосударственного суверенитета  с региональным (под последним в таком случае будет подразумеваться внутреннее территориальное верховенство по ограниченному кругу вопросов);

- в случае отождествления  его с независимой публичной  властью государственный суверенитет  уместно понимать как единое (для  каждого государства) явление, что в федеративном государстве исключает существование как региональных суверенитетов, так и отдельного федерального суверенитета;

- при понимании суверенитета  как наличия внутринационального  верховенства в совокупности  со способностью выступать от  имени государства в международных  отношениях обладание суверенитетом  может быть признано свойством  лишь общенациональной власти - за  крайне редкими исключениями .

Современные официальные  представления о принадлежности государственного суверенитета в России выражены в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В п. 2.1 мотивировочной части названного Постановления указано, что "Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации в силу Конституции Российской Федерации исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, то есть не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации".

Однако, конституция Российской Федерации декларирует единство лишь народного суверенитета - в ч. 1 ст. 3: "Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ". Конституционный Суд Российской Федерации же распространил это единство на государственный суверенитет, хотя положения Конституции Российской Федерации (например, ч. 1 ст. 4, согласно которой "суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию") прямо не указывают на недопустимость использования слова "суверенитет" в отношении субъектов Российской Федерации.

Термин "суверенитет", конечно, излишне политизирован, и  ограничение случаев его допустимого  использования могло бы служить  средством сокращения политических иллюзий и спекуляций, однако данное средство не может быть действенным  в отсутствие аналогичных запретов на употребление этих родственных терминов (тем более что концепция "несуверенного государства" известна довольно ограниченному кругу специалистов).

Кроме того, указанное ограничение  выглядит довольно искусственным, поскольку  в соответствии со ст. 73 Конституции Российской Федерации "вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти", что вполне соответствует этимологии слова "суверенитет" в одном из его значений.

Тем не менее представляется возможным сформулировать некоторые частные соображения, касающиеся прежде всего не философской или политической сущности суверенитета или его источников (подвергнутой если не исчерпывающему, то весьма обстоятельному анализу), а фактического выражения в статусных характеристиках государства (и территориального образования в его составе) тех явлений, которые могут быть названы суверенитетом в том или ином контексте.

Во-первых, полным набором  признаков, составляющих обладание  государственным суверенитетом (в  число которых входят и верховенство государственной власти внутри страны, ее неподчиненность никаким иным субъектам, и независимость в международных отношениях, недопустимость принуждения со стороны других государств и юридическое равноправие с ними), характеризуются субъекты лишь одного типа - основные (первичные) субъекты международного права - независимые государства. С данной точки зрения в России государственный суверенитет - это только суверенитет Российской Федерации как государства и субъекта международного права.

Но чертами внутреннего  суверенитета в условиях разделения государственной власти "по вертикали" неизбежно обладают и Российская Федерация как участник федеративных отношений (т.е. как федеральный уровень  государственной власти), и политико-территориальные  образования в составе государства. Поэтому, во-вторых, суверенитет в  широком смысле политического верховенства, будучи олицетворением высшего характера  государственной власти, в каждом конкретном случае его приложения является атрибутом лишь одного носителя, однако такая исключительность ограничивается не только определенной территорией, но и предметной сферой (поэтому по аналогии с разделением географического  пространства между множеством суверенных государств можно говорить о разделении компетенции между носителями политического  верховенства, а следовательно, о существовании вопросов, по которым таким верховенством, или суверенитетом в широком смысле, обладают территориальные образования в составе государств).

В-третьих, хотя, как было указано, в широком смысле понятие  суверенитета применимо не только к  независимому государству, однако для  выражения ограниченного верховенства федерации и субъектов федерации  имеется вполне достаточный набор  иных юридических терминов. Разработанность  категорий юридической силы, коллизионного  права, учредительной власти, конституции  позволяет адекватно описать  правовое положение федерации и ее субъектов по отношению друг к другу, не прибегая к многозначным терминам "суверенитет", "суверенный" и пр.

В-четвертых, верховенство федерации  и субъектов федерации не обязательно  следует расценивать как разделение суверенитета или как его двойственность либо удвоение. Верховенство "центра" и "регионов" - их абсолютные характеристики, которые присущи каждому из территориальных  уровней государственной власти, но при этом не складываются в одно цельное явление и в рамках конкретной практической ситуации могут  проявляться только по отдельности, т.е. не способны к полноценному сосуществованию. Поэтому, если вести речь о разделенности, то не столько суверенитета, сколько сфер, в рамках которых может обнаруживаться верховенство того или иного уровня государственной власти.

В-пятых, в сложном государстве  существует сфера отношений, выпадающих из указанного разделения. Таковыми являются отношения между носителями государственной  власти разного уровня, в которых  они оказываются процессуально  равноправными (имеют юридически равные возможности в инициировании  переговоров, заключения, изменения  или прекращения действия соглашений, в обжаловании действий и решений  органов государственной власти другого уровня, в защите своих  интересов в суде и др.). К ситуациям  такого рода категория "суверенитет", очевидно, неприменима. Таким образом, политическое верховенство вообще и  суверенитет в частности относятся прежде всего к компетенции материального характера. В противоположность "материальному суверенитету" процессуальное верховенство во многих случаях хотя и не невозможно, но неуместно, поскольку вступает в противоречие с федеративным характером территориального (государственного) устройства.