Теоретические аспекты функционирования межбюджетных отношений

1. Теоретические  аспекты функционирования межбюджетных  отношений

1.1 Понятие межбюджетных  отношений и принципы их организации

В настоящее время межбюджетные отношения являются центральной  проблемой не только во взаимоотношениях федерального центра с субъектами федерации, но и между субъектами федерации  и входящими в их состав муниципальными образованиями.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации в течение более  чем четырех лет с момента  его введения в действие присутствовало определение межбюджетных отношений  как отношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной  власти субъектов Российской Федерации  и органами местного самоуправления [2, ст. 129]. Однако эту дефиницию следует  признать неточной, поскольку любые  отношения между органами власти в любой сфере и по любому поводу можно назвать в таком случае межбюджетными.

В литературе существует множество  трактовок понятия «межбюджетные  отношения», которые уточняют определение, данное в Бюджетном кодексе РФ, но различаются между собой кругом вопросов, включаемых в бюджетные правоотношения, складывающиеся между органами власти разных уровней в сфере бюджетной деятельности.

По мнению ряда авторов, межбюджетные отношения представляют собой отношения  между органами государственной  власти федерального, регионального  уровней и органами местного самоуправления по поводу бюджетного устройства, реализации бюджетного федерализма, в том числе  распределения и перераспределения  доходов и расходов между бюджетами [3, с. 72]. В этом определении компетенция  органов государственной власти и местного самоуправления необоснованно  ограничивается и не соответствует законодательно установленным в ст. 7-9 Бюджетного кодекса РФ и практически реализуемым полномочиям.

Бабич A.M. и Павлова Л.Н. более широко характеризуют межбюджетные отношения и понимают их, как «совокупность  отношений между органами государственной  власти Российской Федерации, органами власти субъектов Российской Федерации  и местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления  бюджетных правомочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности  органов власти в области составления, утверждения и исполнения бюджетов и бюджетного процесса» [4, с. 147]. В данной трактовке межбюджетных отношений акцент делается на четком определении доходных и расходных полномочий и их закреплении за соответствующим уровнем власти, а также особое внимание уделяется ответственности органов власти за организацию бюджетного процесса, что, по нашему мнению, является одним из необходимых условий построения эффективной системы межбюджетных отношений. Но одновременно авторы, говоря о соблюдении прав, обязанностей и ответственности, допускают возможность отклонения полномочий органов власти от юридической нормы, что фактически может иметь место на практике, но не в самом определении понятия.

Колесов А.С. считает, что  определение межбюджетных отношений  должно включать более полный перечень отношений, возникающих в ходе бюджетного процесса, в том числе отношений  между органами власти одного уровня; отношений между федеральными и  местными органами власти, минуя субъекты РФ; допущение ситуации оказания помощи из нижестоящего бюджета вышестоящему. Исходя из этого, Колесов А.С. полагает, что, во-первых, межбюджетные отношения - это неотъемлемая часть более широкого процесса, которым является бюджетная политика, причем, они выступают первичными по отношению к другим ее направлениям; во-вторых, межбюджетные отношения являются государствообразующими и бюджетообразующими [5, с. 3]. В данном определении межбюджетных отношений отражены как вертикальные взаимоотношения между федерацией, субъектом федерации и местными органами власти, так и горизонтальные - между органами власти одного уровня. Автор делает акцент на не получившем практического распространения в Российской Федерации, но имеющем место в других странах, горизонтальном типе межбюджетных отношений, не противоречащим компетенции субфедерального и местного уровней власти.

Более широкое определение  межбюджетных отношений дает Бежаев О.Г., Он считает, что, межбюджетные отношения - это экономико-правовые отношения, возникающие между органами государственной и муниципальной власти в ходе бюджетного процесса по поводу разграничения на постоянной или долговременной основе расходных полномочий, доходов, поступающих в бюджетную систему страны, определения нормативов закрепления на постоянной и долговременной основе федеральных и региональных налогов, перераспределения средств из бюджетов вышестоящих уровней в нижестоящие в порядке бюджетного регулирования, возмещения расходов, связанных с передачей расходных полномочий или принятием решений, вызвавших дополнительные расходы или потери доходов других бюджетов, передачи средств в форме дотаций, субвенций, субсидий временной финансовой помощи на возвратной платной и бесплатной основе, а также объединения средств для финансирования расходов в интересах разных уровней власти и разных территорий одного уровня власти [6, с. 17].

В данном определении приведен практически полный перечень отношений, возникающих в ходе бюджетного процесса, которые можно квалифицировать  как межбюджетные. Вместе с тем, в  нем отсутствует важная составляющая - целевая направленность организации  межбюджетных отношений.1

Федеральным законом № 120-ФЗ от 20 августа 2004 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» статья 6 Бюджетного кодекса РФ дополнена определением понятия «межбюджетные отношения». Они понимаются как взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. С точки зрения предмета в этом правовом определении межбюджетных отношений содержится исчерпывающий состав признаков, характеризующих понятие. Однако цель этих взаимоотношений по-прежнему не указана.

На данном этапе исследования определим ее как выравнивание минимальной  бюджетной обеспеченности и представление  гражданам страны услуг, гарантируемых  государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации. Такое понимание  цели организации межбюджетных отношений  соответствует принципу выравнивания уровней минимальной бюджетной  обеспеченности субъектов РФ, муниципальных  образований, закрепленному в статье 129 Бюджетного кодекса РФ.

Однако, Федеральным законом  № 120-ФЗ от 20 августа 2004 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» указанная статья, как и вся 16-я глава Бюджетного кодекса РФ, изложена в новой редакции. В ней не содержится упоминания о минимальной бюджетной обеспеченности, определение которой изъято и из 6-й статьи документа. Речь идет о расчетной бюджетной обеспеченности, определяемой на основе прогнозируемого налогового потенциала, дотаций из фондов финансовой поддержки и стоимости бюджетных услуг в расчете на одного жителя. Фактически уровень расчетной бюджетной обеспеченности утратил связь с понятием «минимальные государственные социальные стандарты», также изъятым из 6-ой статьи Бюджетного кодекса РФ, и ориентируется на располагаемые доходы в оказании бюджетных услуг. Тем самым из правового поля бюджетной политики исчезла сама проблема разработки минимально допустимого уровня финансирования услуг, предоставление которых гарантировалось бы государством.

Межбюджетные отношения  в соответствии с Федеральным  законом № 120-ФЗ от 20 августа 2004 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» не имеют своих особенных принципов, определявшихся ранее 129 статьей Бюджетного кодекса РФ. Они основываются теперь на общих принципах бюджетной системы, состав которых дополнен принципом равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований, а содержание трех принципов модифицировано с учетом распространения единообразного подхода к регулированию всей системы бюджетных правоотношений.

1.2 Бюджетный федерализм  как форма организации межбюджетных  отношений

Ряд ученых отождествляет  понятия «межбюджетные отношения» и «бюджетный федерализм», полагая, что в федеративном государстве  их содержательный смысл автоматически  одинаков [7, с. 138]. В качестве обоснования  такой позиций приводится факт наличия  субфедерального уровня государственной  власти, что предполагает его более  значительную самостоятельность (по сравнению  с муниципальным уровнем) в области  регулирования бюджетных правоотношений. Так, Другова Ю.В. под бюджетным  федерализмом понимает «систему бюджетных  отношений между федерацией и  ее субъектами, которая позволяет  в условиях равноправия субъектов  РФ органично сочетать интересы федерации  с интересами ее членов» [8]. Романовский  М.В. определяет бюджетный федерализм как «отношения между федеральной  властью и властями национально-государственных  и административно-территориальных  подразделений по поводу оптимального, научно-обоснованного распределения доходов бюджета каждого уровня и расходов, финансируемых из них» [9, с. 45]. Самохвалов А. отмечает, что «федеративное устройство государства предполагает наличие взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, построенных на принципах федерализма [10, с. 38].

Игудин А.Г., поддерживая  по существу вышеназванную позицию, дополняет характеристику предмета межбюджетных отношений целью их организации. Он определяет бюджетный федерализм как «отношения в государстве с федеративным устройством между центральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по поводу полномочий и функций, разграниченных между ними, исходя из задачи сочетания принципов централизма и децен-трализма в той мере, в какой они в наибольшей степени обеспечивают единство общественных интересов и интересов населения, проживающего на территории субъектов Федерации и входящих в них административно-территориальных образований» [11, с. 3]. В последующих своих публикациях Игудин А.Г. приводит более полное определение данного понятия: «Бюджетный федерализм – это отношения на основе принципов централизации и децентрализации между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, разграничения бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних, между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов федерации при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов, исходя из необходимости единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов федерации и входящих в них муниципальных образований». Последнее определение бюджетного федерализма вносит существенное уточнение как в предмет отношений между органами власти, так и в механизм обеспечения единства общегосударственных интересов и интересов населения, делая акцент в государственной политике на ее бюджетно-налоговый аспект.

Вышеприведенные трактовки  бюджетного федерализма по существу повторяют формулировку, имевшую  место в статье «Основы бюджетной  системы Российской Федерации» проекта  Бюджетного кодекса РФ и определявшую, что в основе бюджетной системы  лежит федеративное устройство государства, которое реализуется через бюджетный  федерализм. Бюджетный федерализм трактовался как отношения между органами государственной власти Российской Федерации по поводу разграничения бюджетных полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних, между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов РФ, исходя из необходимости обеспечения единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов РФ и входящих в них муниципальных образований.

Однако определение бюджетного федерализма до стадии действующей  нормы права не дошло. В Бюджетном  кодексе РФ, принятом в июле 1998 г., статьи, касающиеся бюджетного федерализма, были изъяты; в нем рассматривается только система межбюджетных отношений.

Действительно, понятие «бюджетный федерализм» первоначально появилось  в зарубежной экономической литературе и употреблялось для характеристики бюджетных и федеративных систем, и унитарных государств, отличавшихся высоким уровнем децентрализации  государственной власти. Взаимодействие государственной и местной власти в унитарных государствах не следует  представлять упрощенно как взаимодействие в рамках двухуровневой структуры, в которой органы местного самоуправления напрямую сообщаются с органами центральной  власти. Такая ситуация тем более  невозможна в крупных странах, в  которых число муниципальных  образований исчисляется тысячами и десятками тысяч. Эффективная  организация власти, как любой  сложной системы, требует структурирования, разграничения полномочий и установления иерархии между ее уровнями. В Российской Федерации с 2006 года в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также должны быть выделены два уровня муниципальных образований. По замечанию А.Барберы, различие между федеративными и унитарными государствами становится все менее четким. Во первых идут процессы централизации, во вторых - децентрализации, и именно «государство регионов» выглядит оптимальным. Если взять результаты регионализации в Испании, то сразу заметно, что рамки автономии, отведенной местным сообществам, значительно шире возможностей, скажем, австрийских «земель», хотя Австрия формально является федеративным государством. В действительности существует широкая гамма вариантов. Крайних вариантов, связанных с максимумом централизации и децентрализации, стараются избегать» [12, с. 76].

Тем не менее, представляется нецелесообразным считать подлинно федеративными межбюджетные отношения, складывающиеся в унитарных государствах, поскольку независимо от степени  их децентрализации в них отсутствует  субфедеральный уровень государственной  власти, дополняющий государственные  полномочия федерального центра и в  ряде случаев составляющий ему конкуренцию  по их выполнению. Поэтому предпочтительнее действие бюджетного федерализма ограничить рамками федеративного государства, важнейшей особенностью которого является взаимодействие относительно самостоятельных уровней государственной власти, тогда как унитарное государство характеризуется одним уровнем государственной власти.

Таким образом, проанализировав  различные точки зрения по определению  бюджетного федерализма, можно сделать  вывод, что в настоящее время  в литературе не сложилось четкого  определения данного понятия. Одни авторы трактуют бюджетный федерализм как систему принципов, на которых базируется бюджетное устройство. Другие - как форму бюджетного устройства в федеративном государстве. Третьи - как многоуровневую бюджетную систему любого государства, в том числе и унитарного. Четвертые - как отношения между уровнями власти по поводу оптимального, научно обоснованного распределения доходов бюджета каждого уровня и расходов, финансируемых из них, и, наконец, некоторые авторы рассматривают бюджетный федерализм через принципы построения бюджетных отношений, обнаруживая и в этом вопросе многообразие позиций.