Принцип народовластия как основа конституционного строя России

Уставом Московской области от 11 декабря 1996 г. предусмотрено, что порядок назначения и проведения местного референдума, принятия и изменения решений местного референдума; порядок созыва и проведения схода членов местного сообщества, принятия и изменения его решений, пределы компетенции; порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления; порядок проведения выборов органов и должностных лиц местного самоуправления устанавливается федеральным законом и законом Московской области.

Третья группа - специальные нормы, закрепляющие элементы механизма подготовки, назначения, проведения высших форм непосредственного волеизъявления, полномочий и деятельности выборных органов и выборных должностных лиц.

Например, в статье 25 Устава Амурской области устанавливается обязанность по соблюдению и защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан при подготовке и проведении выборов в федеральные органы государственной власти на территории области, в органы государственной власти области, а референдума Российской Федерации, референдума области, при проведении муниципальных выборов, местных референдумов.

Статьей 101 Конституции Адыгеи от 10 марта 1995 г. устанавливается, что Конституционный Суд Республики Адыгея по запросам Президента Республики, Совета представителей, Совета Республики, депутата Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея, Кабинета министров Республики Адыгея, Верховного и Арбитражного Судов Республики Адыгея, прокурора Республики, местных органов государственной власти, органов местного самоуправления разрешает дела о соответствии Конституции Республики Адыгея проекта нормативного правового акта или проекта иного решения, предлагаемого для вынесения на референдум Республики Адыгея или местный референдум.

К нормам-принципам относятся, помимо конституционных, и установления базовых отраслевых законов, регулирующих механизм осуществления различных форм народовластия.

На федеральном уровне наиболее остро стоит вопрос о принципах избирательной системы и особенностях избирательных процедур, используемых на выборах Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Так, практика выборов в Государственную Думу 1995 г., показала, что в обществе далеко неоднозначно воспринимается предусмотренная законодательством необходимость преодоления избирательными объединениями пятипроцентного барьера для участия в распределении депутатских мандатов по федеральному округу. Как следствие, ряд депутатов инициировал рассмотрение данного вопроса в Конституционном Суде Российской Федерации, который, однако, не принял их запрос к рассмотрению. Свое определение Конституционный Суд мотивировал тем, что регламентация избирательных процедур осуществляется не в текстах конституций, а законодательным путем, и выбор того или иного варианта избирательной системы и его закрепление в законе зависят от конкретных социально-политических условий и является вопросом политической целесообразности. Тем самым официально было подтверждено, что российская Конституция предполагает возможность проведения выборов по различным избирательным системам в зависимости от воли законодателей[7].

Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[8] в ст. 3 закрепляет общие принципы проведения в Российской Федерации выборов и референдума: всеобщее равное и прямое волеизъявление при тайном голосовании; свобода и добровольность участия; гарантированность; открытость, гласность и независимость деятельности избирательных комиссий; обязательность (ст. 9) проведения выборов и их периодичность (ст. 8), состязательность. Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ  «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»[9] повторяет аналогичное закрепление принципов.

Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. «О референдуме Российской Федерации»[10](ст. 2) закрепляет принципы проведения референдума: всеобщее равное и прямое волеизъявление при тайном голосовании; свобода и добровольность участия; гарантированность; открытость, гласность.

Однако в отраслевом законодательстве, закрепляющем основополагающие начала различных форм и видов народовластия, помимо повторения общих принципов, мы видим специфические, характерные только для той или иной формы принципы. Например, нормы Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[11] закрепляют:

- местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, самостоятельного и под свою ответственность решения населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 2 ст. 1);

- право граждан Российской Федерации осуществлять местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления (ст. 3);

- перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении: местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, сход, правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания, конференции, опросы, обращения граждан в органы местного самоуправления (ст. 22-32);

- возможность участия населения в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству и законодательству субъектов Российской Федерации (ст. 34) и др.

Федеральный закон от 19 июня 2004 г. «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (ст. 3) закрепляет принципы проведения публичного мероприятия:

1) законность - соблюдение положений Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона, иных законодательных актов Российской Федерации;

2) добровольность участия в публичном мероприятии.

Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ «О политических партиях» в ст. 8 закрепил основные принципы деятельности политических партий[12]: равенство партий перед законом, добровольность, равноправие, самоуправление, законность, гласность и независимость. Следует согласиться с Т.К. Байковой, которая в своей работе заявляет о существовании еще одного принципа правового статуса политических партий, не получивший прямого закрепления в этой статье Закона о политических партиях. Это принцип территориальности (или национального характера[13]). Принцип территориальности является единственным принципом, свойственным исключительно правовому статусу политических партий. Все иные принципы свойственны в равной мере как политическим партиям, так и иным общественным объединениям.

В заключение можно сказать следующее. Современный этап развития форм непосредственной демократии России является составной неотъемлемой частью общей государственной политики по совершенствованию избирательного законодательства и законодательства о референдуме с учетом как отечественных традиций и опыта, так и международных стандартов в осуществлении законодательного регулирования и проведения демократических выборов и референдумов. В Российской Федерации за короткий период (1994-2000 гг.) создано современное избирательное законодательство и законодательство о референдуме, соответствующее международным избирательным стандартам и отвечающее основным гражданским и политическим правам и свободам человека.

Значение конституционного оформления принципов избирательного права трудно переоценить. Еще Ф. Лассаль подчеркивал, что конституция должна являться основанием для всех других законов, которые, в свою очередь, должны строго согласовываться с принципами конституции как Основного закона. Более того, принципы, на которых зиждется конституционная регламентация, не только определяют параметры всего законодательного регулирования, но и призваны служить критерием оценки принимаемого и действующего законодательства.

Не призывая ввести в Конституцию России понятие избирательной власти, тем не менее нельзя не отметить, что поскольку народовластие и опосредующие их проведение формы составляют одну из фундаментальных основ политической системы, то необходимость закрепления принципов их реализации и участия в них граждан особенно остро ощущается именно на конституционном уровне. Можно полностью согласиться с А.В. Иванченко, который в своем диссертационном исследовании подчеркивает, что «отсутствие в действующей Конституции специальной главы «Избирательная система» создало ряд сложностей в законодательном определении общих принципов и институтов избирательного права, хотя, как известно, этот конституционный пробел отчасти был восполнен Федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав граждан. Однако федеральный закон менее устойчив, нежели конституционные нормы, к тому же для их защиты используется более широкий круг юридических средств»[14].

Отсутствие в Конституции России главы об избирательной системе, лапидарность и бессистемность принципов народовластия, игнорирование принципов избирательного права не способствовало определению четких ориентиров избирательной реформы, приоритетным направлением которой, как справедливо отмечается в литературе, являлось воссоздание на новых принципах всего избирательного законодательства в Российской Федерации, построения логичной системы народовластия, и уж тем более - механизма ее реализации с учетом особенностей осуществления на различных уровнях.

Для реализации таких конституционных основ, как демократизм, народовластие, местное самоуправление, полезно было бы более четко определить в Конституции России, конституциях и уставах субъектов Российской Федерации основные принципы системы народовластия, форм реализации, быть может, и механизмов их осуществления. Возможно, следует вспомнить практику регулирования на конституционном уровне избирательной системы в виде отдельной главы.

Реализация принципа народовластия в Российской Федерации

Принцип народовластия проявляется в демократической организации государства, республиканской форме правления, при которых носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть по разным каналам, в том числе непосредственно (например, через выборы президента и представительных органов государственной власти) или через органы местного самоуправления[15].

В соответствии с Конституцией РФ Российская Федерация есть демократическое государство. Его демократизм находит выражение прежде всего в разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную; политическом многообразии; местном самоуправлении и в народовластии.

В Конституции РФ указывается (ст. 3), что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Это означает, что Россия провозглашается государством народовластия, или, иначе говоря, демократическим государством (народовластие - «демократия» в переводе с древнегреческого).

Каждая из двух категорий «народ» и «власть», составляющих понятие «народовластие», сложна и требует специального рассмотрения.

С юридической точки зрения понятие «народ» отождествляется с понятием «граждане» и определяется как принадлежность данной, ассоциированной в рамках единого государства совокупности людей к соответствующему государству. Народ образует физический субстрат государства[16].

Следует сказать, что в годы советской власти под народом понималась определенная историческая общность людей, которая изменяется в зависимости от задач развития, решаемых обществом в данный период. Сообразно с этим народ мог состоять лишь из трудящихся либо включать в себя и те социальные слои, которые, не относясь по своему социальному положению к трудящимся, тем не менее объективно участвовали в решении задач прогрессивного развития страны. Такой подход к определению понятия «народ» открывал перед тоталитарным государством широкие возможности для применения дискриминационных мер к миллионам неугодных по тем или иным мотивам граждан страны.

Власть есть возможность распоряжаться или управлять кем-либо и чем-либо, подчинять своей воле других. Власть – явление социальное. Она возникает вместе с возникновением общества и существует во всяком обществе, поскольку всякое общество требует управления, которое обеспечивается различными средствами, включая и принуждение.

С возникновением государства возникает и государственная власть как один из существенных признаков государства. Государственная власть имеет в качестве своих основных элементов общую волю и силу, способную обеспечить подчинение этой общей воле всех членов общества.

Государственную власть характеризует суверенитет государства, который проявляется в ее верховенстве, единстве и независимости.

Государственная власть не совпадает непосредственно с населением и осуществляется особым, государственным аппаратом. Он представляет собой совокупность государственных учреждений, посредством которых реализуются функции государства. Государственный аппарат объединяет все государственные органы, а также армию, разведку, принудительные учреждения.

Государственная власть обладает силой государственного принуждения, осуществляемого специально приспособленным для этой цели аппаратом принуждения, являющимся частью государственного аппарата. Государство в необходимых случаях применяет меры государственного принуждения к лицам, совершившим правонарушения. Эти меры в зависимости от характера нарушений подразделяются на дисциплинарные наказания, административное воздействие, гражданско-правовую ответственность и уголовные наказания.

Государственная власть – не единственная форма власти народа. Еще одной формой власти народа является местное самоуправление. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Признание народа верховным носителем всей власти является выражением народного суверенитета. Народный суверенитет означает, что народ, ни с кем не деля свою власть, осуществляет ее самостоятельно и независимо от каких бы то ни было социальных сил, использует исключительно в своих собственных интересах. Народный суверенитет неделим, имеет и может иметь только одного субъекта - народ[17].

Конституция РФ закрепляет прерогативу многонационального народа России на всю власть, его полновластие. Это означает, что российский народ ни с кем не делит власть и никто, кроме него самого, не может претендовать на власть в Российской Федерации. «Никто не может присваивать власть в Российской Федерации, - указывается в ст. 3. - Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону».