Бюджетный процесс

Содержание 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Введение

      Бюджет - важнейший финансовый документ страны, определяющий многие параметры ее развития на предстоящий год и среднесрочную перспективу. Поэтому разработке его показателей уделяется особое внимание на всех уровнях власти и на всех этапах прохождения расчетов.

      Бюджет  государства играет значительную роль в политической и хозяйственной жизни страны. В связи с тем, что вся Россия является федеральным государством, под бюджетом государства понимается бюджет России (федеральный бюджет) и бюджеты субъектов Российской Федерации. Бюджет государства должен обеспечивать необходимым финансированием социально - экономическое развитие страны, ее обороноспособность и другие потребности. Разработка бюджета государства осуществляется на основе прогноза социально - экономического развития Российской Федерации на конкретный год.

      В соответствии со ст. 71 Конституции РФ федеральный бюджет находится в  ведении Российской Федерации. Бюджету  государства (федеральному бюджету) придается  высшая юридическая сила, он утверждается в форме федерального закона.

      На уровне образований местного самоуправления (районов, городов, районов в городах, сел, поселков) создаются местные бюджеты.

      А процесс разработки,  принятия, исполнения и контроля за исполнением бюджета  называется бюджетным процессом.

      Именно  поэтому  целью настоящей  работы является  формирование понятия и правовых основ бюджетного процесса, как на федеральном так и в субъектах федерации и в муниципальных образованиях, что обусловило постановку следующих задач:

      - исследовать  понятие бюджетного  процесса;

      - определить его правовую сущность;

      - и выделить принципы бюджетного  процесса.

1. Понятие и сущность бюджетного процесса в  РФ

1. Понятие и субъекты бюджетного процесса

      Существует  законодательное понятие бюджетного процесса, которое дает Бюджетный  кодекс Российской Федерации, также существуют научные понятия бюджетного процесса. Определения понятия "бюджетный процесс" различаются по следующим моментам: а) субъекты бюджетного процесса; б) стадии бюджетного процесса; в) структура бюджета.

      Так, по мнению В.А. Парыгиной, А.А. Тедеева, под бюджетным процессом следует понимать деятельность следующего круга субъектов: органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса¹. Данный круг субъектов закреплен в законодательно определенном понятии "бюджетный процесс".

      Л.В. Мелихова, А.М. Годин, Н.С. Максимова, И.В. Подпорина называют в качестве субъектов  бюджетного процесса "органы власти" ², "исполнительные и представительные органы власти" ³, не подразделяя их на органы государственной власти и органы местного самоуправления, предполагая, что органы власти включают и те, и другие. При этом не называются участники бюджетного процесса.

      В учебнике советского финансового права  под редакцией Г.С. Гуревича указывается  наиболее узкий круг субъектов бюджетного процесса: компетентные государственные органы ⁴. Органы местного самоуправления как самостоятельный субъект бюджетного процесса не рассматриваются. Это обстоятельство объясняется тем, что в советский период органов местного самоуправления не существовало, а функционировали местные органы государственной власти. Сравнение современного понятия бюджетного процесса и понятия, разработанного в советский период истории России, приводит к выводу, что данные понятия исторически обусловлены государственным устройством страны, ее федеративным или унитарным устройством.

      Законодатель  каждой страны в каждый исторический период определяет круг субъектов, участвующих  в бюджетном процессе, а также  роль этих субъектов. Так, в демократических  государствах с республиканской формой правления ведущая роль в принятии бюджета отведена представительному законодательному органу. В странах, тяготеющих к монархической форме правления, значительные полномочия по принятию бюджета отданы исполнительной власти. Например, в Объединенных Арабских Эмиратах утверждение бюджета осуществляется единолично эмиром, который считается ничем не связанным в принятии своего решения. В Саудовской Аравии проект бюджета разрабатывается Советом министров и утверждается королем, возглавляющим правительство ⁵.

      А.Н. Козырин справедливо отмечает, что  процедура принятия бюджета "определяет экономическое бытие государства  и всю политическую систему общества. Это обусловлено прежде всего  тем, что вопросы составления  и утверждения бюджета напрямую связаны с компетенцией высших органов власти и управления, а следовательно, с формой правления в данном государстве" ⁶.

      Содержание  бюджетного процесса определяется не только государственным устройством  страны, как было замечено выше, но и  бюджетным устройством.

      В определении бюджетного процесса, приведенном  в учебнике советского финансового  права, фигурирует только один бюджет – государственный ⁷, а в современных определениях фигурируют бюджеты федерального, регионального и местного уровня, а также внебюджетные фонды ⁸. Согласно ст. 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации указанные бюджеты и внебюджетные фонды составляют бюджетную систему Российской Федерации.

      Бюджетный процесс представляет собой определенную совокупность стадий. Возникает вопрос, совокупность каких стадий можно считать бюджетным процессом. На наш взгляд, этот вопрос следует рассматривать с точки зрения теории управления, в которой разработано понятие управленческого цикла.

      Рассмотрим  бюджетный процесс как процесс  управления. Ю.Н. Старилов дает следующее определение понятию "государственное управление" - в широком понимании это регулирующая деятельность государства в целом. Иначе говоря, государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения ⁹. Государственное управление осуществляют все государственные структуры.

      1. В процессе управления осуществляются  функции государства при соблюдении  интересов государства (публичных интересов) и при обеспечении прав и свобод граждан.

      Ю.Н. Старилов отмечает, что "государственные  функции реализуются всеми государственными органами, которые составляют единую государственную власть. В рамках этого единства... выделяются самостоятельные виды государственной деятельности, характеризующиеся специфическим назначением, особыми субъектами, способами реализации государственных функций". К самостоятельным видам государственной деятельности можно отнести деятельность по составлению, утверждению и исполнению бюджета, то есть бюджетный процесс. Данная деятельность призвана выполнять функции государства в форме выполнения расходных обязательств, а также служит обеспечению прав и свобод человека и гражданина.

      2. Субъектом управления является  система "специально созданных государством" органов и должностных лиц, действующих от имени государства "в пределах своей компетенции".

      В систему специально созданных органов, осуществляющих бюджетный процесс, входят участники бюджетного процесса, предусмотренные ст. 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Бюджетный кодекс определяет полномочия в бюджетной сфере органов специальной компетенции и органов общей компетенции. Субъектом управления государственными финансами является система государственных органов, которые находятся друг с другом во взаимосвязи (управляющая система).

      В пункте 1 ст. 152 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ) приведен исчерпывающий  перечень участников бюджетного процесса: Президент Российской Федерации; высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования; законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления (далее - законодательные (представительные) органы); исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований); Центральный банк Российской Федерации; органы государственного (муниципального) финансового контроля; органы управления государственными внебюджетными фондами; главные распорядители (распорядители) бюджетных средств; главные администраторы (администраторы) доходов бюджета; главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета; получатели бюджетных средств.¹⁰

      3. Объектом государственного управления  как социального управления является поведение людей. Государственное управление направлено на упорядочение социальных отношений.

      Бюджетный процесс как разновидность государственного управления упорядочивает общественные отношения (отношения между людьми) и поведение людей по поводу формирования, распределения и использования бюджетных средств. Принимая бюджет, государство осуществляет управление бюджетными отношениями, которые возникают "в связи с образованием, распределением и использованием бюджетов как составной части финансовой системы государства" ¹¹.

2.   Стадии бюджетного процесса

      Конституция Российской Федерации отделяет местное  самоуправление от государственной  власти, однако признает публичную  природу местной власти. Поэтому  бюджетный процесс может выступать не только в качестве государственного управления, но и в качестве управления, осуществляемого местной властью в случае, если субъектом публичной власти выступают муниципальное образование и органы местного самоуправления.

      Таким образом, бюджетный процесс отвечает всем перечисленным признакам и представляет собой разновидность государственного или местного управления. Поскольку "управление носит ярко выраженный циклический характер" ¹², как отмечает Д.Н. Бахрах, к бюджетному процессу применимо понятие управленческого цикла.

      В научной литературе существуют различные  подходы к элементам управленческого  цикла. Однако научная полемика возникает  в основном по поводу начальной стадии управленческого цикла и его  завершающей стадии. Надо заметить, что эта же неопределенность в количестве стадий касается и бюджетного процесса как управленческого цикла. Д.Н. Бахрах считает, что "в наиболее общем виде управленческий цикл может быть представлен как органическое единство трех стадий: 1) оценка ситуации или сбор и обработка информации; 2) подготовка и принятие решения; 3) организация исполнения". При этом, по его мнению, "контроль - не стадия цикла, а функция управления. Он может осуществляться на разных этапах управленческой деятельности"¹³.

      Ряд авторов, напротив, считают, что управленческая деятельность "состоит из решения, его реализации (исполнения) и контроля за реализацией". Классик менеджмента А. Файоль, раскрывая смысл административного управления, отмечает: "...управлять - значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать" ¹⁴. Е.Ю. Грачева считает, что стадиями процесса социального управления являются: 1) принятие управленческого решения; 2) исполнение управленческого решения; 3) проверка исполнения управленческого решения ¹⁵.

      Очевидно, что без проверки исполнения решения, без контроля за исполнением управленческий цикл будет не полным. Безусловно, контроль является функцией управления и может присутствовать на всех стадиях управленческого цикла, однако он же является и завершающей стадией данного цикла. Следует заметить, что большинство авторов отмечают наличие контрольной стадии в бюджетном процессе, однако называют ее по-разному: "контроль за исполнением бюджета"¹⁶, "утверждение отчетов об исполнении бюджета"¹⁷. Вызывает возражение точка зрения авторов, завершающих определение бюджетного процесса стадией исполнения ¹⁸.

      Бюджетный процесс как управленческий процесс  состоит из следующих стадий: 1) составление  проекта бюджета (стадия сбора информации); 2) рассмотрение и утверждение бюджета (стадия подготовки и принятия решения); 3) исполнение бюджета (стадия исполнения решения); 4) контроль за исполнением бюджета (стадия проверки исполнения решения). Законодательные (представительные) органы власти осуществляют принятие управленческого решения и контроль за его исполнением, а исполнительные органы осуществляют сбор информации и исполнение решения законодательного органа. Законодательные (представительные) органы выступают как управляющая система, а исполнительные органы как управляемая система. В управляемую систему также входят получатели бюджетных средств.