Етапи становлення місцевого самоврядування в Україні

     Закон про місцеве самоврядування передбачив на рівні областей і районів механізм делегування повноважень районних і обласних рад відповідним місцевим державним адміністраціям. Так, відповідно до статті 44 районні й обласні  ради делегують відповідним місцевим державним адміністраціям чітко  визначений перелік повноважень. 

     2. Міжнародні принципи і вимоги до фінансової діяльності місцевого самоврядування.

     Протягом  майже століття в науковій літературі, і насамперед у літературі, присвяченій  фінансовій науці, часто досліджувалися проблеми фінансової незалежності місцевого  самоврядування. Основні висновки вчених зводились до того, що фінансова незалежність місцевих органів влади повинна бути обов'язковим атрибутом демократичного розвитку держави.

     Це  положення знайшло своє втілення в Європейській Хартії про місцеве  самоврядування, яка була прийнята у жовтні 1985 р. Звичайно, Хартія це не закон, але країни, що приєдналися  до неї, повинні були в своєму законодавстві  відобразити її положення. В Європейській Хартії про місцеве самоврядування питанням фінансів присвячена 9 стаття, яка називається “Фінансові ресурси  органів місцевого самоврядування”. ЇЇ основні положення зводяться  до того, що місцеве самоврядування:

• повинно наділятися фінансовими ресурсами відповідно до їхньої концепції, передбачених конституцією та законом;
• цих ресурсів повинно бути достатньо і в межах загальної економічної політики ними можна вільно розпоряджатися;
• частина фінансових ресурсів повинна формуватися за рахунок місцевих податків і зборів, ставки яких визначаються місцевим самоврядуванням у межах закону.

     Хартія  не встановлює частку фінансових ресурсів, що формуються за рахунок місцевих податків і зборів. Це повинно вирішуватися кожною країною окремо з огляду на її економічні і фінансові умови.

     Проте вказується, що при цьому завжди повинна бути відповідність між  сплаченими податками та одержаними послугами платником податків від  держави; джерела фінансових ресурсів повинні бути різними й гнучкими для уникнення впливу інфляції; обов'язковим елементом фінансового забезпечення місцевого самоврядування повинно бути фінансове вирівнювання, тобто перерозподіл фінансових ресурсів на користь економічно слабших органів самоврядування. Так, вирівнювання повинно здійснюватися:

• урядом без обмеження свободи дій органів місцевого самоврядування;
• надання субсидій місцевому самоврядуванню не повинно бути пов'язане з фінансуванням певних витрат.

     Одержання субсидій не повинно обмежувати свободу  дій місцевого самоврядування у  сфері їхньої компетенції; доступ до ринку позичкового капіталу - обов'язкова умова фінансового забезпечення місцевого самоврядування і надто  для здійснення інвестиційної діяльності.

     В Європейській Хартії окреслено правові  й організаційні принципи місцевих фінансів. Це стало важливим етапом у становленні місцевих фінансів і насамперед в опрацюванні міжнародних  стандартів їх функціонування. Прийняття  Європейської Хартії сприятливо вплинуло на розвиток місцевих фінансів Більшість  країн прийняла законодавчі акти про місцеве самоврядування, де обов'язковими були розділи про фінансову основу місцевого самоврядування.

     У вересні 1985 р. Всесвітньою Асоціацією місцевого самоврядування разом  з Інтернаціональною спілкою  місцевих влад була прийнята Всесвітня  Декларація місцевого самоврядування. У ній також відображено принципи фінансового забезпечення місцевого  самоврядування, які в основному  збігаються з принципами Європейської Хартії. Що правда, у Всесвітній Декларації нічого не сказано про участь місцевих органів самоврядування в мобілізації  коштів на ринку позичкового капіталу. З огляду на це не можна не згадати ще один документ, який тією чи іншою мірою пов'язаний з питаннями місцевих фінансів. Це Європейська Хартія міст, яка була ухвалена у березні 1992 р. У декларації передусім досить ґрунтовно перераховано права громадян міст - це право на безпеку, роботу, житло, свободу пересування, охорону здоров'я, спорт і дозвілля, сприятливе навколишнє середовище, право на участь в управлінні містом тощо.

     Для здійснення вказаних функцій громадяни  міст повинні мати відповідні можливості, що дає змогу органам самоврядування мобілізувати необхідні фінансові  ресурси. У всіх документах, що наведено вище, так чи інакше наголошується, що місцеві органи влади повинні  співпрацювати з приватним сектором, насамперед на ниві професійної підготовки, освіти, працевлаштування та в інших  сферах.

     Загалом можна дійти висновку, що сучасна  правова держава може успішно  розвиватися та здійснювати функції  інституту організації суспільного  життя лише за умови розвинутого  самоврядування на місцевому рівні. При цьому місцеві фінанси  є об'єктивно необхідним елементом  її економічної системи. 
 
 

     3. Основні напрями зміцнення фінансової незалежності місцевого самоврядування в Україні.

     Прийняття Конституції України зумовило необхідність проведення такої економічної політики, яка б передбачала послідовне розв'язання завдань соціально-економічного розвитку регіонів. Останнє потребує реформування міжбюджетних відносин, що пов'язано з реформуванням  системи державного управління, адміністративною реформою, реформою системи місцевого  самоврядування, адміністративно-територіального  устрою, податкової системи і власне бюджетної системи України.

     Слід  зазначити, що без вирішення питань, пов'язаних із міжбюджетними відносинами, не можна досягти макроекономічної стабільності, структурної перебудови державного сектора, підвищення ефективності та якості державних послуг і забезпечення економічного зростання на засадах  соціальної справедливості. Досі неодноразово робилися спроби поліпшити фінансове становище на місцевому рівні, проте вони були здебільшого непослідовними й спрямованими на вирішення часткових питань. Заходи, які вживалися, усе ще не змогли забезпечити реальної передачі органам влади нижчих рівнів відповідальності та прав прийняття рішень. Слід зазначити, що економічний розвиток більшості країн світу супроводжувався, зокрема, зростанням ролі фінансів місцевих органів влади у розв'язанні численних завдань повсякденного життя. Ця проблема є однією з ключових і в процесі державного будівництва в Україні, адже очевидно, що без стабільних і достатніх фінансових ресурсів не може існувати дієздатна й ефективна місцева влада, а без неї - демократична держава.

     Як  відомо, основою фінансової бази органів  місцевого самоврядування є місцеві  бюджети. Свідченням посилення впливу органів місцевого самоврядування на розвиток економічних і соціальних процесів у регіонах і в державі  в цілому є зростання частки місцевих бюджетів у видатках зведеного бюджету України. Правове підґрунтя формування місцевих бюджетів на сьогодні визначається Конституцією України, Законами "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про бюджетну систему України", "Про систему оподаткування" та деякими законодавчими актами щодо зарахування дохідних джерел. Проте певні суперечності, які є в положеннях названих законодавчих актів, не дають змоги застосувати їх у повному обсязі. Тому стає очевидним, що потрібні нові кроки у цьому напрямку, які б ґрунтувалися на глибокому науковому аналізі нинішнього рівня фінансової забезпеченості місцевого самоврядування, і на цій основі здійснювався пошук відповідних важелів щодо його вдосконалення.

     Одним із таких важелів може слугувати  законодавче закріплення принципово нової системи вирівнювання доходів  та видатків бюджетів різних рівнів, тобто  як найшвидше розв'язання проблеми фінансового вирівнювання для забезпечення мінімальних розмірів місцевих бюджетів. Проте й досі ще не має науково  обґрунтованого чи підтвердженого розрахунками єдиного визначення рівня соціальних послуг на душу населення в межах  усієї території України, який відповідно до Закону України "Про місцеве  самоврядування в Україні" має  бути основою для розрахунку мінімального бюджету адміністративно-територіальної одиниці, а також методики розрахунку нормативу бюджетної забезпеченості на одного жителя. Без такого визначення спроба запровадження нової системи  фінансового вирівнювання у повній відповідності з чинними законодавством майже неможлива.

     Однак система визначення обсягів бюджетного фінансування з місцевих бюджетів на соціально - культурні програми та інші заходи, передбачені законодавством, лише шляхом прямого розрахунку за кожним типом установ на основі мережі, штатів і контингентів отримувачів бюджетних коштів не задовольняє нагальну потреби у реформуванні бюджетних повноважень, оскільки с непрозорою, непередбачуваною і не стимулює місцеві органи влади до збільшення доходів та економії видатків.

     Основними напрямками зміцнення фінансової незалежності місцевого самоврядування повинно  стати:

• створення бюджетної системи та міжбюджетних взаємовідносин, що відповідатимуть новій конституційній природі державної влади та потребам розвитку місцевого самоврядування;
• удосконалення системи мережі й штатів бюджетних установ; розмежування відповідальності центральних й місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування у сфері надання державних і громадських послуг, розширення власної дохідної бази місцевих бюджетів усіх рівнів та створення відповідних стимулів для нарощування доходів;
• запровадження системи фінансового вирівнювання та системи трансфертів, що ґрунтуються на прозорій правовій основі та об'єктивних критеріях.

     Із  цією метою я вважаю необхідно: вирішити впродовж 2011/2012 року питання розмежування функцій і повноважень між рівнями влади з відповідною оптимізацією мережі бюджетних установ і штатів та посилення відповідальності за їхнім виконанням; запровадити прозору систему розподілу трансфертів між бюджетами різних рівнів, яка ґрунтуватиметься на об'єктивних показниках і критеріях; підвищити роль місцевих органів влади щодо визначення ставок оподаткування окремих місцевих податків і зборів, здійснити законодавче розмежування та закріплення між рівнями влади комунального майна як матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування, визначити повноваження щодо здійснення місцевими органами влади запозичень, їхніх обсягів і форм з метою фінансування місцевих бюджетів, запровадити спеціальні процедури державного фінансового контролю за борговими та іншими фінансовими зобов'язаннями органів місцевого самоврядування; створити у складі державного бюджету України та обласних бюджетів фонди фінансового вирівнювання; місцеві податки і збори, дивіденди, доходи від операцій із капіталом уповні спрямовувати на виконання власних повноважень місцевих органів влади, тобто на житлово-комунальне господарство, капітальний ремонт житлового фонду, благоустрій, будівництво тощо; прибутковий податок із громадян і плату за землю повною мірою зараховувати до місцевих бюджетів усіх рівнів, а податок на додану вартість та акцизний збір з вітчизняних товарів - до державного бюджету України, створити за рахунок цих доходів фонд дотацій місцевим бюджетам; продовжити чинність положень законодавства щодо використання плати за землю та податку з власників транспортних засобів як джерела фінансування так званих делегованих повноважень місцевих органів влади; здійснити децентралізацію видатків обласних бюджетів за рахунок передачі на утримання із бюджетів міст і районів установ і заходів за деякими напрямками.

     Зокрема, видатки на охорону здоров'я слід розраховувати на душу населення, видатки  на освіту - на І учня з урахуванням  питомої ваги сільського населення  та кількості учнів у загальній  їх чисельності, оскільки цей показник є найузагальненішим для визначення потреби на послуги освіти. Видатки  на соціальний захист та соціальне  забезпечення треба також визначати  з розрахунку на душу населення. З  метою повного забезпечення потреб у коштах на виплату допомог сім'ям із дітьми видатки місцевих бюджетів на ці потреби повинні розраховуватися  з огляду на контингенти отримувачів  та розміри виплат. Таким чином, видатки  на охорону здоров'я, освіту, соціальний захист та соціальне забезпечення визначатимуться  окремо, а всі інші будуть враховані  у комплексному показнику на душу населення.

     Загальні  обсяги доходів кожного регіону  доцільно розраховувати виходячи із обсягів відповідних прогнозних доходів у цілому в державі  та коефіцієнта податкоспроможності бюджетів адміністративно-територіальних одиниць.

     Доцільно  було б усунути можливість затвердження місцевих бюджетів із дефіцитом коштів на фінансування делегованих державою органам місцевого самоврядування повноважень. Планування дефіциту місцевих бюджетів для виконання власних  повноважень можна здійснювати  на основі чіткого визначення джерел його фінансування.

     ВИСНОВКИ

     Самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та закріпленими за ними на стабільній основі загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати  напрями використання коштів місцевих бюджетів. Фінансовою основою місцевого  самоврядування є доходи місцевих бюджетів. Держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування. Доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок власних джерел та закріплених загальнодержавних податків, зборів та інших обов'язкових платежів. У доходній частині місцевого бюджету окремо виділяються доходи, необхідні для виконання власних повноважень, і доходи, необхідні для виконання делегованих законом повноважень органів виконавчої влади. Видатки місцевих бюджетів - це економічні відносини, які виникають у зв'язку з фінансуванням власних і делегованих повноважень місцевих органів влади.

     Таким чином, фінансова незалежність місцевого  самоврядування є актуальною категорією як в соціальному, так і економічному сенсі, є політичним важелем.