Место и роль налоговой политики в современной экономике России

     3.2 Основные принципы  современной системы  налогообложения

     Начнем  с трех главных требований, которым  должны удовлетворять любые современные формы налога: определенность, эффективность, справедливость.

     Требование  «определенности» применительно к налогообложению входит в число знаменитых «четырех принципов» А. Смита и представляет собой реакцию на тот произвол и беззаконие, которые царили в отношениях государей со своими подданными - использование «раскладочных налогов», откупов, расчет налога в полновесной монете (которую нельзя было найти в свободном обороте), взимание вместо доли с дохода доли с имущества, повторное взимание налога, его взимание авансом за будущие периоды и т.д. «Определенность» в понимании А. Смита означала, что каждый налог должен быть заранее и гласно объявлен в отношении:

     - лиц - плательщиков этого налога;

- лица или учреждения, которому или в которое налог должен быть внесен;

- срока уплаты налога;

     - твердой денежной суммы или твердой ставки в доле дохода/ имущества лица, которую тот должен заплатить в качестве налога.

     Требование  «эффективности» означает минимизацию для налогоплательщика всех дополнительных затрат времени, труда и денег в связи с выполнением им обязанности уплаты налога. В трактовке А. Смита, это - его третий и четвертый принципы (удобство времени и места уплаты налога и минимум добавочных расходов для налогоплательщика). Действительно, в то время власти нередко злоупотребляли введением особых условий и ограничений при уплате налогов, что отрицательно сказывалось на благосостоянии налогоплательщиков.

     Сейчас  этот принцип трактуется намного  шире⁹.

     Во-первых, необходимо принимать во внимание затраты налогоплательщиков на выполнение таких дополнительных налоговых повинностей, как ведение налогового учета и представление налоговой отчетности. Во времена А. Смита эти затраты для граждан были минимальными, но при современных системах налогообложения расходы граждан и предприятий на выполнение данных обязанностей оказываются весьма значительными и иногда достигают величин, сравнимых с суммой самого налога. В ряде западных стран такие затраты налогоплательщиков давно признаны и строго контролируются.

     Во-вторых, нужно учитывать и непрерывно растущие расходы налоговых органов (государства) в связи с усложнением  налогового законодательства, ростом затрат на обеспечение налогового контроля (по мере роста налоговых ставок его приходится усиливать и ужесточать), увеличение численности работников налоговых органов и оснащение последних все более современными и дорогостоящими техническими средствами и оборудованием. Вместе с тем прогресс науки и технологий позволяет добиться относительного снижения удельных затрат государства на единицу (денежную) взимаемого налога.

     Требование  «справедливости» взимания налога у А. Смита означало строгую равномерность распределения бремени налога между всеми его плательщиками. До него такая равномерность иногда трактовалась как арифметическое равенство суммы налога, взимаемого с каждого гражданина Заслуга А. Смита состоит в том, что он предложил считать «налоговой справедливостью» соразмерность взимаемого с каждого гражданина налога и величины его дохода (имущества), то есть он ввел пропорциональность обложения. «Получающий (имеющий) больше должен и налогов платить больше». Вместе с тем А. Смит еще не был готов признать равенство всех граждан перед налогами - его идеи «налоговой справедливости» ограничивались равенством при уплате налогов в рамках отдельных сословий независимых граждан; другие сословно или имущественно «недостаточные» слои населения на такое равенство права не имели.

     Кроме этих норм, ставших уже классическими, в настоящее время в области  налогообложения применяется еще ряд не менее важных принципов¹⁰ (они чаще всего выражаются в виде «запретов»). Это:

     - запрет на введение налога без закона;

     - запрет двойного взимания налога;

     - запрет налогообложения факторов производства и запрет необоснованной налоговой дискриминации.

     Первый принцип чрезвычайно прост – он запрещает государственной власти вводить налоги без ведома и против воли народа. Фактически под этим лозунгом прошли все буржуазные революции, и сейчас в любом современном государстве налогообложение граждан должно быть обязательно одобрено его представителями в органах законодательной власти (в парламенте).

     Второй  принцип применяется тогда, когда  один и тот же объект за один и  тот же отчетный период может облагаться идентичным налогом более одного раза (так называемое «юридическое двойное налогообложение»). Подобная ситуация характерна для нынешней усложненной системы налогообложения, при которой власти разных государств или разные уровни власти в одном и том же государстве пользуются расширенными (пересекающимися) налоговыми правами (в рамках расширения своей налоговой юрисдикции).

     В рамках одного государства (когда «спорят» между собой разные уровни его власти) право налогоплательщика платить такой налог только один раз обычно закреплено внутренним законом. Для разрешения названной коллизии в отношениях между разными государствами в каждом из них могут действовать свои собственные внутренние правила исключения двойного налогообложения, или они заключают соответствующее двустороннее международное соглашение.

     Важнейшее значение имеет запрет налогообложения  базовых факторов производства – земли, труда и капитала. Поскольку этот запрет носит экономический характер, он не закреплен законодательно, что не мешает властям во всех развитых странах следовать ему столь же строго, как если бы он был признан на уровне конституционного закона. Фактически все налоговое законодательство в развитых странах формируется при непременном соблюдении данного основополагающего запрета.

     Наконец, последний запрет касается в основном налоговой дискриминации иностранцев (хотя бы в расчете на встречную взаимность) и отражает резкое усиление межстрановой миграции граждан и капиталов. Например, в Европе (особенно в приграничных районах) сотни тысяч граждан живут, работают, занимаются бизнесом и получают доходы в разных странах. В большинстве из них государство уже давно отказалось от разделения (в налоговом отношении) граждан и неграждан в пользу принципа резидентства (постоянного местожительства). Во многих странах в налоговое законодательство прямо включена норма, требующая применения равных налоговых режимов как для местных граждан, так и для иностранцев (в общих случаях). Что касается конкретных ситуаций, когда неравенство налоговых режимов все же сохраняется или не может быть устранено простыми средствами, страны заключают между собой международные соглашения, в которых запрет налоговой дискриминации устанавливается предельно четко и в недвусмысленной форме.

     Таким образом, для обеспечения стабильного  развития страны нужно учитывать и строго соблюдать все вышеперечисленные базовые принципы налогообложения. На них должна основываться налоговая политика, налоговые законы не могут нарушать их, суды должны разрешать налоговые споры в духе этих налоговых принципов, даже если они и не выражены прямо в форме конкретной нормы закона или иного правового документа (в тех случаях, когда налоговые правила допускают неоднозначное толкование или намеренно оставляют решение вопроса на усмотрение исполнительной власти).

     Наконец, подчеркнем, что преимущество в привлечении капиталов и инвесторов получают те страны, которые не просто используют налоговые принципы для разработки своей налоговой политики, но и основывают на них свою политику стабильно и предсказуемо на длительный исторический период.. 

     3.3 Задачи реального  реформирования налоговой  системы

     Практика  последних лет показывает бесперспективность попыток устранения недостатков  действующей налоговой системы  путем внесения хотя и правильных, но лишь отдельных «точечных» изменений в налоговое законодательство. Налоговая реформа должна предусматривать, с одной стороны, снижение налоговой нагрузки и решение наиболее важных для бизнеса вопросов (ликвидация барьеров, препятствующих наращиванию инвестиций), а с другой - большую «прозрачность» налогоплательщиков для государства, улучшение налогового администрирования и сужение возможностей для уклонения от налогообложения.

     Прежде  всего требуется создание системы  единого общегосударственного Реестра  налогоплательщиков, в котором должны учитываться все граждане страны, начиная со дня их рождения. При этом каждому гражданину будет присвоен единый и постоянный идентификационный номер (ПИН-код). Целесообразно также поставить вопрос о переводе в систему МНС России кадастра недвижимости (Земельного кадастра) и, возможно, единого депозитария ценных бумаг предприятий «первой линии» (прошедших листинг фондовой биржи). Клиентов этих двух реестров интересует главным образом надежность ведения их учета, что и будет обеспечено при строгом контроле налоговых органов. Одновременно будут решены и вопросы уклонения от налогов в этой сфере.

     Кроме того, следует начать работу по объединению  на основе налогового учета всех остальных  видов государственного учета, включая  и паспортный. Тогда вместо внутренних паспортов граждане смогут пользоваться простейшими (но намного более надежными) удостоверениями личности, в которых, кроме их налогового номера (ПИН-кода), будут содержаться еще и их отпечатки пальцев (в реальном виде или в цифровом формате). Государство получит существенную экономию, граждане - большие удобства, а налоговые органы - новое эффективное средство налогового контроля.

     Еще одной важной мерой является закрепление  за налоговым ведомством функции  сборщика налогов. Сейчас в налоговой  сфере действуют, кроме МНС России, и другие ведомства: Министерство финансов и федеральное казначейство, налоговая полиция, Центральный банк и т.д. В результате тратятся огромные средства на ведение параллельных систем учета, эффективность налогового контроля падает. С учетом опыта зарубежных стран в этой сфере представляется разумным передать МНС России функции по сбору всех налогов и других обязательных платежей в стране на единый счет налоговых органов.

     В качестве обоснования такой меры можно привести ряд соображений¹¹.

     Во-первых, общегосударственное налоговое ведомство собирает налоговые платежи для всех звеньев бюджетной системы страны, включая и социальные фонды, а федеральное казначейство отвечает только за средства федерального бюджета.

     Во-вторых, соединение в одном органе (в федеральном казначействе) расходных и доходных функций прямо противоречит основным принципам финансового контроля (создаются возможности для применения различного рода полулегальных зачетных схем, неоправданного предоставления налоговых льгот, ущемления интересов отдельных звеньев бюджетной системы при распределении собранных налоговых средств и т.д.).

     В-третьих, при современной системе налогообложения собираемые налоговые поступления не сразу обращаются в доход государства - из этих сумм необходимо произвести еще возврат излишне уплаченных налогов, денежных средств в порядке реализации прав налогоплательщиков на получение налоговых льгот и т.д. Кроме того, по некоторым видам налогов возврат ранее уплаченных сумм является обязательной функцией налоговых органов (например, возврат НДС экспортерам; в европейских странах налоговые органы возвращают суммы НДС также и туристам), по другим налогам целесообразно применять временное депонирование денежных сумм в счет будущих налоговых обязательств налогоплательщиков, иногда предприятиям выгоднее оплатить свои налоги заранее до срока наступления налоговых платежей и т.д.

     Все эти вопросы могут быть эффективно решены через объединение в лице МНС России функций и контролера, и сборщика налогов. Реализация такой  меры будет способствовать созданию универсального механизма по сбору налогов и любых других обязательных платежей, который в дальнейшем сможет выполнять и функции федерального расчетного центра. В соответствии с данным предложением налоговая служба будет выступать в роли специализированного федерального банка, в котором каждому налогоплательщику открывается личный расчетный счет, где по дебиту отражаются его обязательства по уплате налогов, а по кредиту - переплаты и возвраты по этим платежам. Тогда отпадет надобность в применении особого порядка возврата налогов, а налогоплательщики получат право либо не снимать возвращаемые им средства с их счетов в налоговой службе до наступления сроков следующих платежей, либо даже заблаговременно вносить на них денежные авансы (с начислением среднего процента на остаток) с поручением налоговым органам списывать из них налоги и другие обязательные платежи по мере наступления по ним сроков уплаты.

     Названные цели и задачи должны быть сформулированы в рамках Государственной налоговой  доктрины России, а методы и средства их решения - в Общей концепции налоговой политики и основных направлений развития налоговой системы России. В этом документе следует не только отразить важнейшие направления совершенствования налоговой службы, затрагивающие процесс модернизации ее структуры, но и определить условия, обеспечивающие наиболее эффективное решение возложенных на нее действующим законодательством задач с учетом тенденций развития налогово-бюджетной системы и экономики страны в целом.

     Переориентация главной функции налоговой системы с фискальной на стимулирующую, подкрепленная мерами по организационно-методическому совершенствованию деятельности самих налоговых органов, позволит без ущерба для экономики в полной мере использовать налоговые рычаги государственного регулирования для создания предпосылок экономического роста и инвестиций - надежного фундамента стабильных поступлений в бюджет.