Скандинавская система

Тема 18. Скандинавская  система

Исторически государственное  строительство в Скандинавских  странах тесно связано с датской  традицией: вхождение в состав единого  государства, до конца XV в., территориальная  близость, культурное и языковое родство  сыграли в этом немалую роль. Даже после рубежа XVII-XVIII вв., когда политическое доминирование в регионе перешло к Швеции, влияние Дании уменьшилось лишь незначительно. Это влияние сказалось и на организации местного самоуправления, обладающего в Дании и скандинавских странах значительным числом близких черт, отличающих их от других европейских государств.

Для стран скандинавской  системы характерна большая самостоятельность  органов местного самоуправления в  оперативных вопросах, и одновременно крайне незначительные правовые гарантии, что позволило многим исследователям сблизить скандинавские страны с Великобританией. Однако, в отличие от британской модели, местная власть в этих странах значительно больше интегрирована в государственный механизм, что проявляется и в доминирующих тенденциях: если в Соединенном Королевстве присутствие государственных органов на местном уровне усиливается, то в королевствах Датском, Шведском и Норвежском наоборот, государство уменьшает полномочия своих органов на местах в пользу самоуправления.

Однако внутри региона  существуют значительные различия между  странами. Мы рассмотрим только датский  пример, своего рода архетип скандинавского муниципализма.

Королевство Дания

Как и в других континентальных  европейских странах, местное управление в Дании развивается поначалу как общинное самоуправление, быстро ставшее лишь частью более общей системы, в которую с развитием в средние века сеньориальной зависимости включились и феодальные институты управления. Развитие ремесел и особенно торговых гильдий и компаний послужило основой для устойчивых традиций городского самоуправления, прежде всего в Копенгагене.

Классическое, несмотря на раннюю централизацию, разнообразие организационных  структур местного управления существовало достаточно долго. Наполеоновская оккупация окончательно подорвала эту систему и принятая в 1849 г. Конституция закрепляла сочетание, в местном управлении, избранных органов в городах и приходах с назначаемыми Короной чиновниками в округах (амтах). Однако самоуправление оставалось во многом формальным ввиду отсутствия общих норм, регулирующих формирование выборных органов власти, финансовых ресурсов и полномочий на местном уровне. Большая часть вопросов, связанных с управлением, решалась на уровне округа.

Появление в начале XX в. ряда нормативных актов, реально позволивших самоуправляться датским коммунам (kommune), не изменило общего характера отношений между центральным правительством и органами местного самоуправления: Датское королевство остается одним из самых централизованных в Европе государств и, несмотря на наличие собственных полномочий, закрепленных законом, местные органы выступают прежде всего как исполнители государственной политики. Централизация как почти полное всевластие центра, и существование единой политики им направляемой, удивительным образом сочетается с максимальной децентрализацией исполнительской деятельности и самостоятельностью местных органов при формировании их структуры. Реформа местного управления, осуществленная в 1970 г., объединила многие маленькие коммуны и графства, сформировав сегодняшнее административно-территориальное деление королевства: 14 округов (амтов) и 273 коммуны.

Правовой основой местного управления в Дании является Конституция 1953 г., закон о местном управлении 1970 г. и законы, посвященные организации деятельности публичной власти в той или иной сфере. В Дании отсутствует практика принятия специальных законов, регулирующих отдельные аспекты деятельности местной власти. Принцип самоуправления местных сообществ закреплен в Конституции; центральные органы власти имеют право принимать решения, затрагивающие функционирование местного самоуправления лишь при наличии закона, предполагающего подобные меры.

Структуры местного управления

Низшим уровнем территориальной  организации является коммуна (kommune). На этом уровне существуют лишь органы самоуправления, состоящие из представительного уровня - совета коммуны, и бургомистра (borgmester), руководящего работой совета и муниципальной администрации. Выборы в совет проходят раз в четыре года, одновременно по всей стране, в тот же день, что и выборы в парламент. Они осуществляются на основе пропорциональной системы; кроме совершеннолетних датских граждан, правом голоса обладают иностранцы, проживающие на территории коммуны не менее трех лет.

Совет самостоятельно определяет свою численность; таким образом она варьируется от одной коммуны к другой, но в рамках одного муниципального образования меняется сравнительно редко. Деятельность совета осуществляется прежде всего через комиссии, которым он делегирует большую часть своих полномочий, и которые принимают решения от его имени. Законом установлен крайне небольшой список вопросов, по которым решения могут приниматься только на пленарном заседании совета, в частности - вопросы территориального планирования и принятие бюджета. Количество, характер деятельности и состав комиссий определяется советом самостоятельно; законом предусмотрено лишь обязательное создание комиссии по финансам и как минимум одной постоянной комиссии. На практике количество комиссий может меняться от трех до десятка.

Администрация коммуны подчиняется  прежде всего совету, который решает вопросы принятия на службу и увольнения. Эта деятельность может осуществляться специальной комиссией, но чаще всего  делегирована комиссии по финансам. Однако эта иерархия усложняется тем, что административные службы на практике оказываются в двойном подчинении у соответствующей комиссии и, с другой стороны, у бургомистра.

Бургомистр избирается советом из своего состава сроком на четыре года. Он одновременно выполняет функции председателя совета, руководителя администрации и председателя комиссии по финансам. Он является лишь представтелем совета и может действовать только от имени последнего и во исполнение его решений. Бургомистр может быть смещен досрочно лишь в результате судебного решения. Оперативное руководство администрацией коммуны осуществляет директор администрации, подчиняющийся только бургомистру. Одновременно с этим он является, в большинстве случаев, секретарем совета коммуны.

Рисунок 8. Организационная структура датского муниципалитета

Следующим уровнем  территориальной организации является амт (amt) или округ. Самоуправление на этом уровне осуществляется советом округа и председателем, которого совет избирает из своего состава. Органы управления округом формируются на тех же основаниях, что и органы коммуны, повторяя все их характеристики. Так же как и в коммунах, решающую роль играет комиссия по финансам, возглавляемая председателем совета.

Территория  амта является одновременно и территорией  самоуправляющегося сообщества, и административной единицей прямого государственного управления. Государственную администрацию  в округе возглавляет амтсман, чиновник, назначаемый правительством. В его подчинении находятся силы порядка, и он обладает рядом регламентарных полномочий. В целом органы прямого государственного управления крайне немногочисленны, поскольку большая часть полномочий на местном уровне передана органам самоуправления.

В Дании существуют территориальные сообщества, пользующиеся особым статусом. Гренландия и Фарерские острова пользуются правом региональной автономии, что предусматривает ряд статусных различий и дополнительные полномочия (в частности, связанные с поддержанием местных диалектов). В метрополии особым статусом пользуются Копенгаген и Фредериксберг, которые одновременно являются коммунами и округами, что связано как с историческими традициями, так и с плотностью населения: в агломерации Копенгагена, с примыкающим к нему Фредериксбергом, проживает треть населения страны.

Полномочия  и их выполнение

Особенностью  распределения полномочий между  разными уровнями управления в Дании  является следующий парадокс: в законе о местном управлении отсутствует перечень дел местного значения и, шире, компетенций органов местного самоуправления. Распределение полномочий и предметов ведения между разными уровнями, включая центральный, осуществляется в рамках специальных законов, относящихся к той или иной сфере управления (здравоохранение, образование, экономическое развитие и т.д.). Это делает очень условными правовые гарантии местного самоуправления, но обеспечивает гибкость регулирования. Другая особенность, характерная для всех стран скандинавской системы - управление максимально децентрализовано с точки зрения исполнительской деятельности; с этим связано фактическое отсутствие у государства исполнительских полномочий и полномочий оперативного управления в области здравоохранения, социального обеспечения, образования, регулирования труда и занятости, экологической политики и т.д. В этих сферах государство осуществляет лишь общее законодательное регулирование и значительную часть финансирования.

Несмотря на то, что большая часть служб децентрализована, в Дании действует законодательно установленный принцип, согласно которому уровень услуг, будь то здравоохранение, образование, газо- и водоснабжение, должен быть одинаковым для всех граждан на всей территории королевства. Таким образом, органы самоуправления свободны в том, что касается организации, но не могут влиять на уровень предоставляемых услуг.

Стоит отметить особенность организации здравоохранения  в Дании (имеющую сходство с другими  странами региона): в отличие от большинства других европейских стран, Дания не знает принципа медицинского страхования. Граждане платят высокие налоги, но медицинское обслуживание для них полностью бесплатно и одинаково, то есть не влечет никаких, даже временных расходов. С 1992 г. округа отменили обязательную приписку к тому или иному медицинскому учреждению и теперь датчане имеют право свободного выбора врача.

Таблица 17. Распределение  полномочий между разными уровнями управления в Дании

Кроме приведенных  в таблице, датские органы самоуправления имеют классические полномочия в  сфере городского обустройства, уборки мусора, поддержки культуры и досуга и т.д.

Финансовое обеспечение полномочий происходит за счет классических источников. Основным налогом, общим для государства, округов и коммун, является подоходный - около 90% доходной части бюджета коммун, около 70% доходов округов; органы местного самоуправления самостоятельно фиксируют ставку налога. К нему добавляется поземельный налог, на основе устанавливаемой государством кадастровой стоимости и ограниченной налогом вилки, в рамках которой советы устанавливают ставку.

Значительная часть расходов местных сообществ, в частности - большинство расходов на социальное обеспечение и здравоохранение, обеспечиваются государственными трансфертами. В последнее десятилетие наблюдается тенденция к сокращению целевых субсидий и к относительному увеличению объема общей дотации. Кроме того, в Дании действует сложная многоуровневая система финансового выравнивания, в чем-то напоминающая немецкую. Среди многочисленных критериев, учитывающихся при перераспределении ресурсов, фигурируют такие как: фискальный потенциал, доля в общем населении специальных категорий лиц, с которыми связаны расходы соответствующего сообщества (пенсионеров, молодежи, школьников и т.д.), доля в населении коммуны иммигрантов и т.д. Достаточно специфичным является критерий, основанный на городском или сельском характере коммуны: среднее отношение фискальной базы крупных городских коммун к их расходам берется за 100%; эти данные сопоставляются с фискальной базой сельских и маленьких городских коммун, после чего им выплачивается дотация в размере 52% от разницы, т.е. чуть больше половины той суммы, на которую увеличились бы их доходы будь они городскими.

Контроль за деятельностью органов самоуправления осуществляется в основном тремя инстанциями. Во-первых, министерства и ведомства в рамках своих сфер деятельности могут осуществлять оперативный контроль, а в специально оговоренных законом случаях (серьезные решения, связанные с землепользованием, например) решение совета должно получить одобрение министерства. Во-вторых, на уровне округов существует специальный коллегиальный орган, контрольный комитет. Он состоит из четырех членов, выбираемых окружным советом из своего состава, и амтсмана. В случае явного нарушения закона контрольный комитет может дать предписание совету или бургомистру (председателю), отменить либо приостановить незаконное решение, наконец - обратиться в административный суд. Контроль не является перманентным. Наконец, граждане или организации, чьи интересы были ущемлены решением местных властей могут обратиться к омбудсману, который выполняет в данном случае функцию административного суда.