Бюджетный процесс г.Сургута

Бюджетный процесс  
г.Сургута

Развитие  бюджетного процесса города Сургута

    Оценивая развитие бюджетного сектора города Сургута за последнее десятилетие, нельзя не признать значимость проделанной администрацией работы в обеспечении высокого уровня комфортности городской среды. Не последняя роль в достижении этого определялась выбранной стратегией финансового управления, когда ставка была сделана на детальное планирование и сквозную отчетность движения бюджетных средств. В непростой ситуации становления системы муниципального самоуправления, выбранная финансовая политика обеспечила стабильность функционирования всего бюджетного сектора города. Однако, именно обретение стабильности ставит городу новые задачи. И в новой ситуации проверенная практика управления затратами перерастает в затратное управление.

Специфика бюджетного процесса города  

         Для бюджетного процесса города можно выделить ряд специфических характеристик, влияющих на эффективность управления бюджетом города:

• Жесткое разделение на текущие и капитальные расходы: разные способы счета, различные механизмы согласования и утверждения, различные субъекты исполнения.
• Составление бюджета по принципу «снизу-вверх»: строки в текущем бюджете определяются на основе заявок и сводных смет комитетов, управлений и департаментов; объекты в бюджете развития также определяются на основе заявок департаментов.
• Расчет объема расходов методом «прямого счета»: прямая калькуляция всех расходов каждого распорядителя бюджетных средств и всех учреждений; в основе калькуляции – счет всех расходов на содержание и функционирование бюджетной сети города.
• Использование норм и нормативов: прямая калькуляция расходов с помощью различных норм и нормативов; нормы и нормативы задают количество запрашиваемой номенклатуры в бюджетной заявке; при отсутствии утвержденных законодательством норм и нормативов, применяются собственные нормативы, рекомендованные или аналоги смежных отраслей.
• Итеративная балансировка бюджета: балансировка сводных отраслевых смет плановыми доходами осуществляется многократно в ходе планирования бюджета; с каждой балансировкой составляются новые сметы учреждений и сводные отраслевые заявки, происходит понижение используемых норм и нормативов.
• Использование возвратных смет: бюджетная роспись составляется на основе смет, отличающихся от тех, что были составлены и использованы при составлении и утверждении бюджета города.
• Частые передвижки по расходам в течение года: изменение бюджетной росписи в ходе исполнения бюджета; фактически означает еще одну итерацию по корректировке плановых смет учреждений.
• Неравномерность финансирования получателей: график финансирования определяется бюджетной росписью и прогнозом доходов бюджета на очередной месяц; размер финансирования всегда ограничен объемом доходов и как правило, непредсказуем;
• Обнуление лимитов в конце года: списание неизрасходованных учреждениями ассигнований в конце декабря; изъятие сэкономленных учреждениями ресурсов «в пользу» единого счета бюджета.

Констатация проблемы  

• Анализ бюджетного процесса г. Сургута позволил выделить ряд диспропорций и недостатков, снижающих эффективность финансового управления и управления городским развитием в целом. К наиболее существенным недостаткам следует отнести:
• Невозможность реализовывать посредством бюджета стратегические задачи города. «Прямой счет» расходов на содержание и функционирование бюджетной сети на основе норм и нормативов фактически предопределяет объем расходов по каждому учреждению и, соответственно, по каждой отрасли (как суммы расходов по учреждениям). Кажущиеся прозрачность счета и обоснованность нормативов закрывают все вопросы относительно объемов финансирования отраслей. В результате, структуру текущего бюджета города определяют не политические предпочтения и стратегические приоритеты, а сметы и заявки учреждений. Расходы различных отраслей (в части текущего бюджета) не выступают как альтернативы друг другу.
• Отсутствие в бюджетном процессе механизма «выбраковки» неэффективных решений. Арифметическая простота и кажущаяся обоснованность «прямого счета» расходов бюджета не позволяют увидеть за расчетными расходами эффективную или неэффективную политику. Отсутствие процессуальной возможности отбраковать неэффективные решения ведет к перераспределению на эти решения ограниченных бюджетных средств за счет более эффективных вариантов.
• Отсутствие тесной связи между планируемым и исполняемым бюджетом. Наличие «возвратных смет» и многочисленных передвижек в течение года указывает на слабую связь стадий планирования и исполнения бюджета. Фактически, те сметы, на основе которых защищался и принимался бюджет города, оказываются не востребованными после того, как бюджет принимается – их вытесняют сначала «возвратные сметы», а затем передвижки по статьям расходов. Можно сделать вывод, что расчеты, положенные в основу бюджета при его утверждении, не позволяют бюджетной сети города функционировать в нормальном режиме.
• Невозможность оценить эффективность деятельности руководителей и учреждений. В условиях формирования бюджетов от сети и нормативов – руководители учреждений и департаментов могут нести ответственность лишь за целевое использование выделенных им средств1. Эффективность деятельности учреждений и департаментов не может быть вменена в ответственность руководителям, так как она не увязывается с объемом выделенного бюджета. Следствием планирования затрат, но не результатов, в последующем становится невозможность объективно оценить деятельность департаментов, их руководителей и подведомственной им сети.
• Отсутствие стимулов к экономии бюджетных ресурсов. Изъятие в конце года полученной департаментами и учреждениями экономии стимулирует нерациональное и несвоевременное расходование бюджетных средств. Кроме того, в силу неопределенности результатов деятельности учреждений и департаментов, цель по «снижению затрат на единицу продукции» - т.е. по повышению производительности в бюджетном секторе - не может быть даже поставлена (а тем более достигнута).

  
Последствия затратной модели бюджетного процесса  

• Последовательная реализация в 1999-2004 гг. бюджетной политики, ориентированной на повышение прозрачности финансового счета обеспечила установление жесткого финансового контроля за использованием бюджетных ресурсов. Это решило проблему нецелевого использования бюджетных средств, но не привело к существенному росту результативности бюджетных расходов. Бюджетный процесс, выстроенный от сети и в логике нормативного финансирования, объективно не способен обеспечивать целеориентированное развитие города. Следствиями встроенных в бюджетный процесс недостатков становятся:
• Низкая производительность бюджетного сектора города. Сложившаяся модель бюджетного процесса города не стимулирует распорядителей и получателей бюджетных средств к повышению эффективности своей деятельности. Более того, в отдельных случаях она подталкивает их к наращиванию сети и штатов, нерациональному использованию выделенных ресурсов. Отсутствие конкуренции и альтернативного сопоставления различных видов и направлений расходов по умолчанию ведет к потере в эффективности бюджетного сектора.
• Бюджет не выступает инструментом политического управления. При формировании бюджета «снизу», от сети, через нормативный пересчет расходов на ее содержание, бюджет перестает выступать средством постановки и реализации задач политического руководства города. Текущий бюджетный процесс основан на воспроизводстве ситуации, при которой расходы сети через бюджет формируют приоритеты для руководства, а не руководство города через бюджет определяет цели расходования средств.
• Высокие и неэффективные административные издержки бюджетного процесса. Максимально детализированная калькуляция расходов, помноженная на многократную балансировку доходов и расходов, объективно обуславливает высокие трудозатраты в органах управления. Тем самым, сам способ подготовки бюджета продуцирует рост численности занятых его подготовкой, конкурируя с предметной деятельностью отраслевых департаментов. При том, что длительное и затратное калькулирование расходов при утверждении бюджета, перечеркивается возвратными сметами и передвижками при его исполнении.

  
 
 
Элементы новой модели: от затратного к результативному управлению  
 

• Модель бюджетного процесса, ориентированного на результат, выстраивается как система связанных решений, направленных на недопущение самой возможности генерации затратного управления. 
• Решение проблемы утери бюджетом статуса активного инструмента политического управления   в модели результативного бюджетирования достигается через планирование расходов бюджета «сверху-вниз», исходя из ясного понимания доходных возможностей города и принятых политическим руководством города приоритетов. При такой постановке задачи на политическом уровне определяются взаимосвязанные цели и политики их достижения, которые и отражаются в структуре расходов бюджета. Делегирование ответственности за управление собственными издержками вниз - на уровень распорядителя и получателя бюджетных средств - позволяет руководству города сконцентрироваться на определении того, что считать результатом управления этими издержками и обеспечить действенный контроль достижения поставленных результатов. (Нет смысла контролировать издержки, если не контролируешь результат: в противном случае все издержки по определению не эффективны).
• Повышение производительности бюджетного сектор   достигается в первую очередь посредством формирования бюджета на основе ведомственных программ, увязывающих объем бюджета с результатами его использования. В ведомственных программах ставятся задачи по повышению отдачи от деятельности бюджетного сектора, предоставляя широкую свободу исполнителям по выбору способа достижения этой цели. При этом программы конкурируют друг с другом, что позволяет выбирать наиболее эффективные и значимые из них. Мотивация руководителей департаментов по достижению программных целей должна через контракт обеспечить их персональную ответственность и заинтересованность.
• Снижение трансакционных издержек составления бюджет   в модели бюджетирования ориентированного на результат обеспечивается за счет упрощенного порядка обоснования расходов, единократного составления смет бюджетных учреждений. Снижение затрат на составление и исполнение бюджета также достигается за счет применения упрощенных форм бюджетной классификации расходов.

  
Правовое закрепление новой модели бюджетного процесса (БОР)  

• Специфика обозначенных проблем состоит в том, что их возникновение обусловлено правовыми нормами и устоявшейся практикой администрирования бюджетом города. Воспроизводство практики «затратного управления» бюджетом носит, прежде всего, процессуальный характер. Это означает, что изменения в управлении бюджетом города должны начаться с разработки и принятии пакета нормативных актов, закрепляющих новую конструкцию бюджетного процесса:
• Положение о бюджетном процессе в г.Сургуте, закрепляющее в бюджетном процессе базовые элементы результативного бюджетирования: определение структуры расходов от приоритетов; планирование бюджета «сверху-вниз»; организация деятельности распорядителей через ведомственные программы; увязка расходов с количественными показателями результатов; публичность бюджетного процесса; расширение свободы бюджетополучателей по управлению издержками и др.
• Положение о показателях и результатах деятельности исполнительных органов местного самоуправления г.Сургута, устанавливающее соотношение целей, программ и результатов в деятельности исполнительных органов; определяющее систему мотиваций деятельности исполнительных органов; вводящее мониторинг результативности и внешний контроль за результатами исполнительных органов.
• Положение об оплате труда муниципальных служащих и о муниципальном служебном контракте, устанавливающие в исполнительных органах г.Сургута модель оплаты труда, основанную на результативном служебном контракте; предусматривающие расширение полномочий руководителя исполнительного органа в установлении системы найма и оплаты труда.
• Положение о межведомственных услугах и учете стоимости аренды имущества при составлении ведомственных программ, определяющее порядок взаимодействия органов местного самоуправления города при оказании друг другу отдельных услуг; позволяющее рассматривать арендуемое исполнительными органами имущество как инструмент достижения экономии.
• Методические рекомендации по разработке ведомственных программ, утверждающее структуру, содержание и алгоритм подготовки ведомственных программ исполнительными органами города.

  
Необходимые условия внедрения новой модели бюджетного процесса  

• Специфика реализации новой модели организации бюджетного процесса определяется его естественной связью с практикой административного управления в городе. Эта связь обусловлена тем, что распорядитель бюджетных средств и исполнительный орган местного самоуправления, как правило, - одно лицо. Распоряжение бюджетными средствами для конкретного органа выступает обеспечительной деятельностью для исполнения вопросов, которые федеральным законом отнесены к компетенции городского округа.
• Вопросы местного значения для городского округа в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» формулируются как совокупность услуг, оказываемых муниципалитетом его жителям. Как следствие, деятельность исполнительного органа местного самоуправления представляет собой выполнение функций, конечным результатом которых становится предоставление услуг из пакета вопросов, отнесенных к ведению города. Иными словами, итоговый результат использования бюджетных средств должен формулироваться именно в категориях оказания бюджетных услуг.
• Модель результативного бюджетирования основывается на жесткой связи результатов и бюджетов, выделяемых на их достижение. Это неизбежно предполагает две вещи. С одной стороны, это персонификация ответственности за достижение результата (при коллективной ответственности наступает полная безответственность). С другой стороны, это четкая идентификация самого предмета ответственности (результата), который должен формулироваться в категориях услуг.
• В совокупности, это выдвигает требование, во-первых, по разграничению функций и услуг между исполнительными органами города, во-вторых по описанию самих услуг, за которые перед жителями отвечают исполнительные органы местного самоуправления.
• В этой связи, для полноценной реализации бюджетирования ориентированного на результат, помимо нормативного закрепления новой конструкции бюджетного процесса, необходимо провести работу по:

             – определению перечня бюджетных услуг, за предоставление которых отвечает МСУ города (реестр бюджетных услуг г.Сургута);

             – «паспортизации» услуг, через их последовательное описание (^ Положение о стандарте оказания услуг в г.Сургуте);