Становление и развитие концепции административной реформы в 1991-2003 гг

В сентябре 1996 г. Президенту РФ была представлена аналитическая записка под названием "О проблеме слабой управляемости государственными процессами". В ней в качестве основной проблемы выделялась и обосновывалась необходимость подготовки концепции новой системы исполнительной власти и обеспечения правового порядка в государственном управлении.

Ключевые  идеи этой записки нашли отражение  в Послании Президента РФ на 1997 год "Порядок во власти - порядок в  стране".

С 27 по 30 мая 1997 г. состоялось совещание под условным названием "Круглый стол", где обсуждались проблемы, которые необходимо решить в ходе административной реформы.

Основным  результатом этого совещания  было создание пяти рабочих групп  экспертов по подготовке Концепции  административной реформы. С сентября 1996 г. по май 1997 г. были подготовлены 12 вариантов Концепции административной реформы.

В Концепции  в качестве основных обозначались следующие  проблемы:

- гражданин и власть;

- исполнительная власть: новые функции;

- проблемы государственной службы;

- коррупция в системе управления.

13 марта  1998 г. в Администрации Президента РФ состоялось обсуждение проекта Концепции административной реформы. Участники совещания высказали убеждение, что до 2000 г. к ее практической реализации приступать нецелесообразно.

Текст Концепции  был вручен в мае 1998 г. новому Председателю Правительства РФ С.В. Кириенко с целью опубликования, но он не был опубликован.

 

 

Третий этап административной реформы (1999-2000 гг.)

С осени  1999 г. центр разработок проблем административной реформы переместился из Администрации Президента РФ в Центр стратегических разработок (Центр Г. Грефа) - предвыборный штаб В.В. Путина как действующего Председателя Правительства РФ.

В начале 2000 г. Центр подготовил Концепцию государственного строительства, вобравшую основные идеи Концепции административной реформы 1998 г.

В разделе "Власть и общество" констатировалась высокая степень дисгармоничности отношений между государственной властью и обществом.

В разделе "Отношения внутри системы власти" обосновывалось несоответствие устройства и особенно функционирования структур исполнительной власти основам конституционного строя Российской Федерации (демократическое, правовое, федеративное, социальное государство). Утверждалось, что исполнительный аппарат воспроизводит советскую систему управления.

В разделе "Политика изменений в государственной  службе" утверждалось, что государственная  служба должна создаваться на принципах "merit system" ("системы заслуг и  достоинств"), открытости и доступности  государственной службы.

Весной  2000 г. в реализации проекта Центра стратегических разработок наступило затишье в связи с выборами Президента РФ.

К осени  того же года действительная причина  торможения стала проясняться, в качестве приоритетов власти были выбраны другие задачи: укрепление вертикали власти, федеративных отношений, изменение верхней палаты Федерального Собрания РФ и т.д.

Административная  реформа была в очередной раз  отложена.

Четвертый этап административной реформы (2003-2005 гг.)

В Послании Президента РФ Федеральному собранию на 2003 год отмечалось, что "...бюрократия... обладает огромными полномочиями. Но находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти...; такая власть в значительной степени имеет своим источником не что иное, как избыточные функции госорганов". Это обстоятельство и составляло тот фон, на котором предстояло провести административную реформу. В Послании поставлена задача: "Надо провести радикальное сокращение функций госорганов. Конечно, это должно быть просчитано очень точно".

В Послании на 2004 год также было уделено внимание вопросам оптимизации функций федеральных органов исполнительной власти. Президент РФ подчеркнул, что государственные функции, уже признанные избыточными, не должны быть реанимированы на уровне субъектов РФ и муниципалитетов.

В 2003-2005 гг. административная реформа практически  осуществляется по следующим направлениям:

- оптимизация функций органов исполнительной власти и структуры исполнительной власти;

- реформирование государственной службы;

- совершенствование управленческих процедур;

- создание административной юстиции.

В марте  2003 г. Президентом РФ были изданы указы, сразу названные в СМИ "указами об административной реформе". В Указе № 824 выделен комплекс целей, которыми должна руководствоваться в своей работе Комиссия по административной реформе Правительства РФ, созданная во исполнение этого Указа.

Постановлением  Правительства РФ от 31.07.2003 № 451 утверждено Положение о Правительственной комиссии по проведению административной реформы. Комиссия является координационным органом Правительства РФ для обеспечения реализации приоритетных направлений административной реформы. На нее возложено предварительное рассмотрение проектов федеральных законов, других нормативных правовых актов и предложений по вопросам: исключения дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; организационного разделения функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам и др.

Распоряжением Правительства РФ от 21.05.2004 № 682-р при Правительственной комиссии по проведению административной реформы созданы рабочие группы по вопросам оптимизации структуры и функций подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных казенных предприятий, действующих в соответствующих сферах государственного регулирования.

В целях  совершенствования государственного управления, оптимизации структуры  и упорядочения функций федеральных  органов исполнительной власти в 2004 г. образована Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления, которая является постоянно действующим консультативным органом. При Комиссии образованы три межведомственных рабочих группы по основным вопросам административной реформы: реформирование государственной службы, системы и структуры федеральных органов исполнительной власти и др.

Оптимизация и упорядочение функций федеральных  органов исполнительной власти; изменение их системы, структуры и режима функционирования; простота и эффективность работы государственных органов; совершенствование отношений между ними и хозяйствующими субъектами; демократизация управления, его открытость и доступность для граждан - объявлены в качестве главных целей административной реформы. Достижение этих целей требует новых соотношений, с одной стороны, между централизацией, децентрализацией и деконцентрацией, с другой - между формами и методами правового регулирования разных сфер общественной жизни.

Успешное  проведение административной реформы  зависит не только от организационного обеспечения, но и от выработки нового порядка организации и функционирования исполнительной власти. Поэтому конституционно-правовое и административно-правовое обеспечение  мероприятий играет ключевую роль в ее осуществлении. Подготовка и принятие нормативных правовых актов - имманентная часть процесса реформирования исполнительной власти, самый необходимый его "инструмент".

Опыт  проведения административных реформ в  других странах показывает важность своевременной подготовки нормативных  актов, особую потребность в правовых нормах для стабильного функционирования административных институтов.

Нормативно-правовое обеспечение административной реформы  проводится в двух направлениях:

- анализ (инвентаризация) нормативных правовых актов на предмет их соответствия потребностям административной реформы;

- подготовка новых нормативных актов;

- исполнение норм, вне зависимости от их содержания.

Однако "...важнейшими, пока еще не разрешенными, а во многом и не продуманными, вопросами  остаются конституционно-правовые и  административно-правовые параметры проводимой реформы".

Задача  науки административного права  состоит в выработке предложений  по развитию административного законодательства в целях практической реализации намеченных мероприятий по осуществлению административной реформы. Ибо "юридическое "оформление политических предположений и инициатив - процесс необратимый и в то же время самый ответственный".

Пятый этап реформы связан с разработкой Программы административной реформы на период до 2010 г.

В соответствии с протоколом заседания Правительства  РФ от 21.10.2004 Минэкономразвития России была подготовлена и представлена в  Правительство РФ Концепция административной реформы в Российской Федерации  в 2006-2008 годах и план мероприятий  по проведению административной реформы  в Российской Федерации в 2006-2008 годах.

Распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р указанные документы одобрены.

Концепция административной реформы предусматривает:

- реализацию комплекса мер в области внедрения в деятельность органов исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;

- внедрение стандартов государственных и муниципальных услуг;

- разработку и внедрение административных и электронных административных регламентов;

- повышение эффективности системы закупок для государственных и муниципальных нужд;

- создание и реализацию особых механизмов регулирования в коррупционно опасных сферах;

- создание механизмов досудебного обжалования и административного судопроизводства (административной юстиции);

- завершение пересмотра избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти и устранение неэффективного государственного вмешательства в экономику;

- реформу контрольно-надзорных органов, развитие системы аутсорсинга административно-управленческих процессов;

- реформирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;

- обеспечение прозрачности и эффективности взаимодействия органов исполнительной власти со структурами гражданского общества.

Концепция нацелена, прежде всего, на повышение  способности исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления обеспечить достижение конкретных результатов в экономике и социальной сфере, а также рост качества и доступности государственных и муниципальных услуг, на снижение издержек от неэффективности государственных закупок.

Финансирование  мероприятий административной реформы (2006-2008 гг.), проводимых федеральными органами исполнительной власти, предполагается производить за счет средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

Финансирование  мероприятий административной реформы, проводимых в субъектах РФ, осуществляется в соответствии с законодательством  субъектов РФ.

Основные мероприятия  административной реформы 2006-2008 гг. осуществлялись в четыре этапа.

I этап (конец  2005 г.) - разработка и принятие первоочередных нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и дублирующие функции органов исполнительной власти, разработка методической базы; координация действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

II этап (2006 г.) - передача ряда государственных функций саморегулируемым организациям; передача части государственных организаций с федерального на региональный уровень; разработка нормативной базы для применения процедур управления по результатам; разработка стандартов массовых общественно значимых государственных услуг; разработка нормативных актов для совершенствования контроля и надзора процесса закупок для государственных нужд, аутсорсинга административно-управленческих процессов и др.

III этап (2007 г.) - ликвидация и приватизация избыточных государственных функций, разработка и внедрение большинства административных регламентов в федеральных и региональных органах исполнительной власти, внедрение процедур управления по результатам приоритетных стандартов государственных услуг и др.

IV этап (2008 г.) - корректировка нормативно-правовой базы реформы с учетом анализа накопленного опыта; обеспечение широкого внедрения успешного опыта государственного управления на региональном уровне; развитие форм участия гражданского общества в разработке и принятии решений органов исполнительной власти, мониторинг мероприятий административной реформы.

Для решения  поставленных в проекте программы  задач предусмотрены мероприятия  по следующим разделам - "управление по результатам", "стандартизация и регламентация", "оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции", "повышение эффективности взаимодействия государства и общества", "модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти и мониторинг административной реформы" и др.

В качестве приложения к Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах Правительством РФ утверждены показатели достижения целей административной реформы. В качестве таковых приведены следующие.