Проблемы взаимодействия органов государственной власти

А.М. Цалиев

Председатель Конституционного Суда

Республики Северная Осетия – Алания,

д.ю.н., профессор, Заслуженный юрист  РФ

(г.Владикавказ)

ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ  ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РФ С ТЕРРИТОРИАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ФЕДЕРАЛЬНОЙ  ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

В статье рассматриваются  проблемы определения правового  статуса территориальных органов  федеральной исполнительной власти, механизма назначения руководителей  этих органов государственной власти, их взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

A.Tsaliev

Chairman of the Constitutional Court

of the Republic North Ossetia-Alania,

Professor (Vladikavkaz)

THE COOPERATION ISSUES OF THE PUBLIC AUTHORITIES OF A SUBJECT OF RF WITH THE TERRITORIAL FEDERAL EXECUTIVE AUTHORITIES

The article considers the issues of legal status definition of the territorial federal executive authorities, the mechanism of these authorities chiefs’ appointments, their cooperation with executive authorities of Russian Federation subjects.

Организация и распределение государственной власти по вертикали являются одной из сложнейших политико-правовых проблем. Она решается в различных государствах по-разному. В давно сложившихся федеративных государствах значительная часть полномочий по осуществлению государственной власти передается субъектам федерации. Например, в США, где, как отмечает И.О. Краснова, основные исполнительные полномочия переданы на региональный уровень. Кроме того, широко распространена практика, когда на региональный уровень передается исполнение федеральных контрольно-надзорных полномочий, которые осуществляются наряду с контролем за соблюдением законодательства своего штата¹.

В Российской Федерации для осуществления  полномочий государственных органов  исполнительной власти создаются органы исполнительной власти не только на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации, но еще и территориальные органы федеральной исполнительной власти, часть из которых образована и функционирует при федеральных округах, а другая – в субъектах Российской Федерации. Возможность их образования предусмотрена ч. 1 ст. 78 Конституции РФ, согласно которой федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. В развитие данной конституционной нормы в ст. 12 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» было закреплено право Правительства РФ устанавливать порядок создания и деятельности территориальных органов федеральной исполнительной власти. Однако, как правильно отмечает референт Государственно-правового управления Президента РФ О. Тарасов, само существование статьи 78 Конституции РФ и регулирование статуса территориальных федеральных структур не свидетельствуют о том, что федеральные органы исполнительной власти должны повсеместно создавать территориальные органы. «Вместе с тем такие органы могут быть созданы при необходимости приближения федерального органа исполнительной власти к подведомственным объектам управления либо надзора. Наибольшие конституционные основания имеются для создания территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, действующих в сферах исключительного ведения Российской Федерации».²

Тем не менее, с началом проведения в стране административной реформы и укрепления вертикали исполнительной власти федеральные органы исполнительной власти начали активно создавать свои территориальные органы в субъектах Российской Федерации. Поскольку образование новых органов власти началось в отсутствие научно-обоснованной концепции и правового регулирования вопросов организации и функционирования территориальных органов федеральной исполнительной власти, почти сразу же возникли проблемы определения их правового статуса, механизма назначения руководителей этих органов государственной власти, их взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Отсутствие  единого нормативного акта, определяющего  правовой статус территориальных органов федеральной исполнительной власти в первые годы их существования привело к тому, что одни министерства располагали свои территориальные органы в федеральных округах, другие – в субъектах РФ, а многие вообще не имели таких органов.

В настоящее время количество территориальных  органов федеральной исполнительной власти превышает число государственных  органов исполнительной власти самих  субъектов Российской Федерации! В  связи с этим вполне обосновано возникает  по крайней мере два вопроса: не умаляет  ли такая форма организации территориальных  органов федеральной исполнительной власти конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации  установленной Конституцией Российской Федерации, и насколько она соответствует  федеральному устройству органов государственной  власти? Вопросы эти далеко не риторические, а ответ на них обуславливает необходимость соответствующих политико-правовых исследований.

Ряд серьезных проблем был связан с отсутствием четкого понимания некоторыми федеральными органами сферы применения полномочий их территориальных структур, которые зачастую дублировали полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ, порождая конфликты между федеральными и региональными органами исполнительной власти³.

Надо  сказать, что по вопросам полномочий органов власти конфликты могут возникать даже между коллегиальными органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации (правительство, администрация) и их отраслевыми подразделениями (министерства, ведомства). Так, несмотря на то, что региональный законодатель не вправе наделять государственные органы субъекта Российской Федерации правом контролировать федеральные государственные органы, независимо от их расположения, анализ региональных нормативных правовых актов субъектов РФ показывает, что такие случаи имеют место. Так, Постановлением Правительства Республики Северная Осетия-Алания от 28 декабря 1995 года № 294 «Об утверждении Положения, структуры и состава коллегии Министерства финансов Республики Северная Осетия-Алания» было установлено, что республиканское Министерство финансов осуществляет в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и Республики Северная Осетия-Алания управление деятельностью районных и городских финансовых отделов, других органов управления финансами, а также создаваемых в соответствии с действующим законодательством подведомственных учреждений и организаций, координацию деятельности финансово-кредитных учреждений, налоговой инспекции, налоговой полиции, таможни, контроль за организацией учета и контрольно-ревизионной работы, контроль за ценообразованием, управление федеральной службой России по надзору за страховой деятельностью по Республике Северная Осетия-Алания, страховую деятельность финансовых и контрольно-учетных служб министерств и ведомств в Республике Северная Осетия – Алания» (п. 3 разд. 1). Впоследствии данное нормативное положение было включено в мотивировочную часть постановления следователя по особо важным делам Генеральной прокуратуры РФ в рамках уголовного дела как одно из оснований предъявления обвинения Министру финансов РСО-А за превышение полномочий. По данному обвинению в 2005 году в Конституционный Суд Республики Северная Осетия-Алания поступил запрос о проверке конституционности п. 3 раздела 1 названного Положения. По мнению заявителя, нормы, управомочивающие орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации осуществлять контрольные, распорядительные и управленческие функции по отношению к органам местного самоуправления и территориальным органам федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, не соответствуют Конституции Республики Северная Осетия-Алания.

Конституционный Суд, рассмотрев данное обращение, в своем решении сформулировал следующие правовые позиции:

Финансовое  и кредитное регулирование в  соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в исключительном ведении Российской Федерации (пункт «ж» статьи 71). Данное положение в нормативном единстве с частями 1 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации исключает возможность субъекта Российской Федерации осуществлять собственное правовое регулирование в финансово-кредитной сфере, в том числе устанавливать правомочие органа государственной власти субъекта Российской Федерации по координации указанной деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и кредитных учреждений, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Координация Министерством финансов Республики Северная Осетия-Алания деятельности налоговой полиции недопустима. Введение в оспариваемое Положение обязанности Министерства финансов Республики Северная Осетия-Алания осуществлять указанную функцию является неправомерным вмешательством в деятельность федеральных органов государственной власти и противоречит взаимосвязанным положениям статей 14 (часть 2), 62 (части 1 и 2), 63 (часть 1) Конституции Республики Северная Осетия – Алания.

Федеральный законодатель предусмотрел единственную форму координационной деятельности - проведение мероприятий по усилению контроля за соблюдением законодательства о налогах и других платежах в бюджет. Однако роль координатора в этой сфере отведена налоговым органам, но не органам исполнительной власти субъекта, как это установлено пунктом 3 оспариваемого Положения. Следовательно, передача Министерству финансов Республики Северная Осетия-Алания функции координации деятельности налоговой инспекции является вмешательством в компетенцию деятельности федеральных органов государственной власти.

Деятельность Министерства Российской Федерации по налогам и сборам осуществлялась во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. Указанное взаимодействие со стороны Министерства финансов Республики Северная Осетия-Алания заключалось лишь в обмене информацией либо участии в заседаниях коллегии налоговой службы, но не в координации деятельности территориального органа Министерства Российской Федерации по налогам и сборам в Республике Северная Осетия-Алания.

В своей деятельности Государственный таможенный комитет России руководствовался Конституцией Российской Федерации, Таможенным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, а также Положением о ГТК России. Согласно статье 401 Таможенного кодекса Российской Федерации таможенные органы составляют единую федеральную централизованную систему; органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, общественные объединения не могут вмешиваться в деятельность таможенных органов при осуществлении ими своих функций. Следовательно, координация деятельности таможни Министерством финансов Республики Северная Осетия-Алания также была недопустима.

Деятельность контрольно-ревизионного управления в Республике Северная Осетия-Алания осуществляется на территории республики самостоятельно и независимо от органов государственной власти Республики Северная Осетия-Алания, что не допускает наличия контрольно-распорядительных функций у исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, в частности, Министерства финансов Республики Северная Осетия-Алания, в отношении федерального органа исполнительной власти и его территориального органа в Республике Северная Осетия-Алания.

Вменение Министерству финансов Республики Северная Осетия-Алания в обязанность осуществление контроля за ценообразованием в Республике Северная Осетия-Алания было неправомерным, противоречащим принципу разграничения компетенции между органами исполнительной власти федерального и регионального уровней.

Возложение оспариваемым Положением полномочия по контролю за страховой деятельностью в Республике Северная Осетия-Алания на Министерство финансов Республики Северная Осетия-Алания является вмешательством органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в компетенцию территориального органа федерального органа исполнительной власти Российской Федерации, уполномоченного в области страхового надзора, что является недопустимым, поскольку федеральными правовыми актами осуществление контроля деятельности подведомственной Федеральной службы страхового надзора находится в компетенции Министерства финансов РФ.

С учетом указанных правовых позиций  и иных положений, предусмотренных в мотивировочной части постановления, Конституционный Суд Республики Северная Осетия-Алания признал не соответствующим Конституции Республики Северная Осетия-Алания оспариваемое Положение в части, уполномочивающей Министерство финансов Республики Северная Осетия-Алания осуществлять управление, координацию деятельности и контроль в отношении органов местного самоуправления и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации.

Наряду  с обозначенными проблемами установления статуса и полномочий территориальных органов федеральной исполнительной власти, до сих пор существуют разные подходы и к назначению их руководителей. Согласно ч. 1 ст. 24 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принимать участие в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом. Данное нормативное положение Закона было признано Конституционным Судом РФ не противоречащим Конституции РФ при условии, что на соответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти возлагается осуществление полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации⁴.

По  мере укрепления вертикали исполнительной власти к решению данного вопроса  были подключены также органы исполнительной власти субъекта РФ. Так, в соответствии с пунктом 2 Указа Президента РФ от 2 июля 2005 года № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» федеральные министры до решения вопроса о кандидате на должность руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти согласовывают кандидатуру с высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

В рамках правового регулирования  рассматриваемого вопроса существует еще и третий подход. Так, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 27 мая 1993 года № 491 «О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств РФ» назначение на должность и освобождение от должности руководителей территориальных органов производится соответствующим центральным органом федеральной исполнительной власти по согласованию с администрациями субъектов Российской Федерации. Данное Постановление на мой взгляд, следует отменить, поскольку оно противоречит п. 2 Указа Президента РФ от 2 июля 2005 года. Тем более что в следующем пункте есть предписание о необходимости приведения актов Правительства в соответствие с Указом.

Образование территориальных органов исполнительной власти породило также проблему их взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В конце 2004 года в Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» была включена норма о том, что высшее должностное лицо субъекта РФ может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта РФ с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами.

Полномочия  высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в части  организации координации и взаимодействия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами были конкретизированы в Указе Президента Российской Федерации  от 2 июля 2005 года. В соответствии с ч. 1 данного Указа высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации наделяется полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации и территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства юстиции Российской Федерации, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной регистрационной службы, Федеральной службы судебных приставов, федеральных министерств и иных федеральных органов, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим министерствам.