Понятие и предмет административного права

Во-первых, это управленческие отношения системного характера, возникающие  в процессе формирования управленческих структур, определения основ их взаимодействия и механизма управленческой вертикали, подведомственности участков управленческой деятельности, подконтрольности и т.п.

Во-вторых, это управленческие отношения внутриаппаратного характера. В их составе можно увидеть  отношения, связанные с:

а) распределением обязанностей, прав и ответственности структурных подразделений и должностных лиц аппарата исполнительного органа;

б) подготовкой, принятием и исполнением юридических актов (управленческих решений);

в) осуществлением повседневной управленческой деятельности исполнительно-распорядительного характера;

г) осуществлением контроля за исполнением принятых решений, за деятельностью подчиненных органов, организаций и должностных лиц;

д) применением во внесудебном порядке мер административного принуждения. Особенность внутренних отношений состоит в том, что их участниками являются только исполнительные органы, их структурные подразделения и должностные лица.

Внешние управленческие отношения «выходят» за аппаратные рамки и соответственно возникают  в связи с непосредственным управляющим воздействием субъектов исполнительной власти на поведение управляемых. Эта группа отношений основная, так как с наибольшей полнотой выражает суть исполнительной власти, государственно-управленческой формы ее реализации и административно-правового регулирования. Это — отношения, возникающие в рамках публичного управления. Во внутренних и внешних управленческих отношениях находят свое непосредственное выражение структурное и функциональное начала, объективно присущие любому виду организованной деятельности. В административно-правовой литературе иногда внутриаппаратные отношения подразделяют на субординационные и координационные; к ним добавляют и реорганизационные отношения.

Представляется, что их анализ более уместен при рассмотрении административно-правовых отношений. Кроме того, классификация таких отношений в качестве чисто внутриаппаратных необоснованно суживает их реальную масштабность, так как они характерны не только для отношений между звеньями системы управления, но и для их отношений с управляемыми.

Управленческие отношения  могут классифицироваться и другим основаниям. Например, критерием может  служить область государственного управления, под которой подразумевает  совокупность сопредельных управленческих отношений, складывающихся в процессе управления важнейшими сферами государственной и общественной жизни. Соответственно выделяются отношения в сферах государственного управления экономикой, социально-культурным и административно-политическим строительством. Наконец, по объему управленческой деятельности можно различать отношения:

а) в сфере общего управления (руководство всеми управленческими отраслями и областями);

б) в сфере отраслевого управления;

в) в сфере межотраслевого управления;

г) в сфере специального (функционального) управления.

Административное право регулирует имеющимися в его распоряжении юридическими средствами не исполнительную власть, а ее внешние проявления. В этой связи интерес представляет вопрос об объекте управленческих отношений. Его решение предполагает учет главного признака социального управления — обеспечение должного поведения сторон в сфере государственного управления. Но то или иное поведение проявляется в определенных действиях. А это означает, что и управленческие отношения реализуются в таких действиях. Соответственно объектом управленческих отношений (значит и административно-правового регулирования) является поведение их участников. Представляется, что наибольшее значение в этом смысле имеют следующие позиции:

а) исполнительная власть, как и любое проявление государственной власти, нуждается в соответствующем юридическом орнаменте. Она не проявляется сама по себе вне правовых форм. Изложенные ранее позиции с достаточной убедительностью свидетельствуют о том, что для исполнительной власти в максимальной степени характерна административно-правовая форма;

б) административно-правовая форма присуща тем многообразным общественным отношениям, в рамках которых осуществляется практическая деятельность по реализации исполнительной власти;

в) соответственно прямым и наиболее общим объектом административно-правового регулирования является тот вариант государственно-властной деятельности, внешние признаки (проявления) которого выражают функциональное назначение исполнительной власти в системе разделения властей;

г) весь механизм исполнительной власти практически организует и осуществляет исполнение законов, руководствуясь при этом преимущественно нормами административного права (построение системы исполнительных органов, определение их компетенции, формы и методы деятельности, внутренняя организация исполнительных аппаратов.

2. Метод административного  права

Вопрос о методах, с помощью  которых право как совокупность юридических норм регулирует общественные отношения, имеет принципиальное значение для понимания социального и  государственно-правового назначения всей правовой системы, ее самостоятельных отраслей и механизма правового регулирования. И, если предмет правовой отрасли позволяет определить объект регулирования, т.е. определенную группу общественных отношений, остается не ясным, каким образом осуществляется их регулирование.

К тому же в настоящее время сформировалось много отраслей права, предмет которых  не всегда может быть определен с необходимой четкостью. В результате существуют сопредельные отрасли права, что нередко приводит к их совпадению в основных проявлениях, т.е. по предмету правового регулирования.

Так, имущественные отношения обнаруживаются не только в рамках предмета гражданского права, но и в предмете административного  права. Близки общественные отношения, регулируемые административным, финансовым, предпринимательским, экологическим правом. В подобной ситуации обращение к предмету регулирования не всегда оказывается достаточным для того, чтобы провести четкую грань между отраслями, составляющими российскую правовую систему.

В силу этого возникает потребность  в усилении критериев, используемых при разграничении правовых отраслей. Достигается это путем добавления к предмету данной отрасли права (если, конечно, он определен в бесспорном варианте) еще одной общеправовой категории, а именно — метода правового регулирования. Проблема методов правового регулирования достаточно дискуссионна, и это находит выражение, в частности, в утверждении отраслевого характера методов.

Соответственно выделяются, например, гражданско-правовой, финансово-правовой, земельно-правовой, административно-правовой, уголовно-правовой и т.п. методы правового регулирования. Это значит, что каждая отрасль права имеет помимо предмета и собственный метод. А они (эти средства) используются в качестве следующих юридических возможностей правового регулирования: предписание, запрет, дозволение. Это и есть содержание правового воздействия на общественные отношения, характерное для каждой правовой отрасли.

Предписание — это возложение соответствующей правовой нормой прямой юридической обязанности совершить то или иное действие в условиях, предусмотренных данной нормой. Норма права в подобных случаях указывает, как нужно поступить в определенных условиях (но не иначе). Например, общественные объединения для получения статуса юридического лица должны пройти государственную регистрацию; граждане, достигшие 14-летнего возраста, должны получить паспорт и т.п.

Запрет — это также предписание, но иного юридического содержания. Его смысл состоит в том, что соответствующая правовая норма возлагает на адресата прямую юридическую обязанность воздержаться от совершения определенных действий в условиях, предусмотренных данной нормой. Например, исполнительным органам запрещено вмешиваться в оперативную деятель-кость предприятий; сотрудникам милиции запрещается использование оружие в отношении женщин, лиц с явными признаками инвалидности и т.п.

Дозволение — это юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных данной нормой, те или иные юридически значимые действия, либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению. Например, правом обжалования действий исполнительных органов и должностных лиц граждане пользуются по своему усмотрению и т.п.

Конечно, каждая правовая отрасль  использует названные методы с учетом особенностей своего предмета регулирования. Различие же между отраслями права можно провести по степени или удельному весу практического использования того или иного метода регулирования.

Так, для уголовного права наиболее характерны запреты, для гражданского права — дозволения и т.п. Тем не менее, дозволения можно обнаружить и в содержании уголовно-правовых норм, равно как предписания и запреты могут содержаться в нормах гражданского права. Например, ГК РФ не допускает использования гражданских прав в целях ограничения конкуренции. В то же время он устанавливает, что нарушение права граждан заниматься предпринимательской деятельностью влечет недействительность правового акта, устанавливающего те или иные ограничения. Налицо прямое юридическое предписание об отмене акта.

Административное право практически  использует все методы регулирующего  воздействия на управленческие отношения. Вместе с тем определяющее влияние  на выбор тех или иных средств  правового воздействия оказывает  сущность исполнительной власти, реализуемой, на что уже неоднократно указывалось, в процессе юридически-властной деятельности особого вида государственных органов.

При этом главное заключается в  том, что происходит процесс юридического опосредования особого рода общественных отношений, в рамках которых одна сторона выступает в роли управляющей, а другая — в роли управляемой.

Следовательно, административно-правовое регулирование рассчитано преимущественно  на такие отношения, в которых  исключается юридическое равенство  их участников. В отличие, например, от гражданско-правовых сделок, в которых стороны находятся на одном правовом уровне, в управленческих отношениях, регулируемых административным правом, волеизъявление субъекта исполнительной власти, выступающего от имени государства и выражающего не частноправовые, а публично-правовые интересы, не может быть равнозначно волеизъявлению управляемой стороны.

1. Для механизма административно-правового регулирования, действительно, наиболее характерны правовые средства распорядительного типа, т.е. предписания и запреты. Свое непосредственное выражение они находят в том, что одной стороне регулируемых общественных отношений предоставлен определенный объем юридически-властных полномочий, адресуемых другой стороне. И это понятно, так как обязательным участником такого рода отношений является официальный представитель государственной власти.

2. Административно-правовое регулирование предполагает не только властность, но и односторонность волеизъявлений одного из участников управленческого отношения. Такому волеизъявлению принадлежит решающее значение, так как оно исходит от полномочного исполнительного органа или должностного лица.

В соответствии с нормами административного  права именно они наделяются компетенцией, в пределах которой полномочны в одностороннем порядке, принимать определенные юридически обязательные решения, «побуждающие или принуждающие» к определенному поведению адресатов, т.е. управляемых. При этом такого рода решения принимаются не по усмотрению органа (должностного лица), а в силу правовых установлений (закон, подзаконная правовая норма).

Поэтому они и обязательны  для того, кому адресованы. В равной мере они обязательны и для  самого исполнительного органа или  должностного лица, принимавших в  одностороннем порядке юридически-властное решение. Таково наиболее полно выраженное юридическое взаимодействие сторон в управленческих отношениях.

3. Таким образом, на первый план при характеристике управленческих отношений, регулируемых административным правом, выдвигается следующая юридическая позиция: публично-правовые интересы, выражаемые в процессе реализации исполнительной власти, требуют подчинения со стороны тех, в отношении кого осуществляются исполнительно-распорядительные функции и полномочия. Соответственно полномочный орган (должностное лицо) подчиняет своему волеизъявлению (решению) другую сторону данного общественного отношения. Одна сторона является юридически-властной, а другая — юридически подчиненной.

Издание правовых актов и решение в этой юридической форме соответствующих вопросов осуществляется волей одной стороны, независимо от того, кто является инициатором его постановки.

«Подчиненность» гражданина исполнительному органу не носит  характер организационной (административной) подчиненности. Но она есть и находит  свое выражение в определенной подвластности  гражданина органу, который самостоятельно и властно решает инициированный гражданином вопрос. Причем, решение по жалобе принимается не по усмотрению органа, а в силу правовых установлений.

Аналогична ситуация и в случаях, когда управленческие отношения возникают между органами исполнительной власти, находящимися на различных уровнях системы реализации этой ветви государственной власти (между вышестоящими и нижестоящими исполнительными органами). В подобных случаях, правда, обе стороны наделены юридически-властными полномочиями. Однако их объем различен: у управляющей стороны он больше, чем у управляемой.