Критерии систематизации муниципальных образований

     В данном докладе я бы хотела раскрыть тему систематизации муниципальных образований.

     В данном случае, хочется выделить следующие  критерии:

     1. Территория и население. Использование  данного критерия при определении  типологии муниципальных образований  подразумевает, что в основу  проводимой систематизации должны  быть положены показатели, характеризующие  количество населения и величину  территории, на которую распространяются  полномочия органов местного  самоуправления. Эти показатели  легко применимы для небольших  по численности и территории  государств, где население размещено  достаточно равномерно. Использовать  данный принцип в России невозможно, поскольку крайне неравномерное  расселение населения по огромной  территории страны делает невозможным  сопоставление муниципальных образований  поданному признаку.

     2. Правовой статус муниципального  образования. Применение данного  критерия для систематизации  муниципальных образований целиком  определяется системой законодательства, существующего в данном государстве.  Современное законодательство России  предусматривает равенство прав  муниципальных образований вне  зависимости от их вида и  специфики.

     Особенности тех или иных муниципальных образований  возникают либо в результате законодательства субъектов России, которым предоставлено  право на передачу отдельных государственных  полномочий, либо в результате возложения дополнительных обязанностей на органы местного самоуправления самим населением муниципального образования. В первом случае возникающие особенности  касаются, как правило, всего субъекта России, во втором случае возникновение  особенностей - следствие иных факторов, и потому систематизировать следует  по причинам, а не по следствиям. Более  важен в данном случае учет различий в объеме предметов ведения, которые  определены для муниципальных образований, поскольку кроме правового закрепления  требуются возможности их осуществления.

     3. Формы организации хозяйственной  жизни на территории муниципального  образования. Данный критерий  выступает как комплексный показатель, поскольку в нем отражаются  все стороны жизни муниципального  образования. Так, экономическая  организация обязательно имеет  территориальные границы экономических  интересов населения и хозяйственных  структур. От нее напрямую зависят  демографическая ситуация и профессиональная  ориентация населения. И, наконец,  немаловажно то, что создание  оптимальных условий для деятельности  хозяйственных структур - одна из  центральных задач местной власти, поскольку их благополучие обеспечивает  благополучие бюджета.

     Хозяйственная жизнь на территории муниципального образования определяет также и  многие вопросы его правового  статуса, его роль и участие в  планировании развития территории. Экономической  организацией в значительной степени  определяется характер и специфика  решения социальных вопросов. Исходя из вышеизложенного можно сделать  вывод о том, что наиболее комплексным  основанием для проведения систематизации муниципальных образований является система организации экономической  жизни, хотя, безусловно, этот критерий должен рассматриваться совместно  с вышеназванными критериями.

     4. Единство инфраструктуры муниципального  хозяйства. Административные способы  управления экономикой часто  приводили к тому, что инфраструктура  большинства предметов ведения,  отнесенных сегодня к компетенции  местного самоуправления, была централизована, и на протяжении многих десятилетий происходило постоянное укрупнение и стягивание объектов инженерной, социальной и другой инфраструктуры в центр. В результате сложилась парадоксальная ситуация, когда органы власти на местах не всегда имеют возможность организовать деятельность по своим предметам ведения. В большей степени это свойственно сельской местности, однако есть примеры, когда инфраструктура одного города полностью зависима от другого города (например, города Мытищи и Королев в Московской области и др.).

     Основные  типы муниципальных образований  испытывали влияние территориального и отраслевого факторов на их внутреннюю хозяйственную жизнь. Причем территориальный  фактор испытывал на себе влияние  хозяйственной специфики. Так, сельскохозяйственное производство, связанное с землей, тяготеет к территориальному принципу организации хозяйственной жизни  и к дисперсному расселению населения, в то же время специфика промышленного  производства, его концентрация на небольших территориях приводят к возникновению компактных поселений.

Поэтому наиболее крупно все муниципальные образования  можно разделить на три большие группы.

     1. Поселенческие муниципальные образования  (города, поселки, сельские населенные  пункты). Как правило, к этой  группе тяготеют те муниципальные  образования, в которых имеется  собственная инфраструктура, обеспечивающая  завершенность производственных  циклов, и имеющие собственную  минимальную инфраструктуру.

     2. Территориально-поселенческие муниципальные  образования (сельские районы, сельские  округа и др.). Основной характеристикой  таких муниципальных образований  является то, что они состоят  из нескольких поселений, объединенных  общим хозяйственным интересом,  общей инфраструктурой производственной  деятельности и муниципального  хозяйства.

     3. Территориальные муниципальные  образования. Этот вид муниципальных образований свойственный для районов Крайнего Севера, где специфика основного вида хозяйственной деятельности исключает поселения ввиду кочевого образа жизни. Эта же схема применима и для муниципальных образований в сельской местности с хуторским способом ведения хозяйства. Для России, как и для большинства стран, данный тип скорее исключение, чем правило.

     На  втором уровне систематизации следует  ввести критерий отраслевого характера  и разделить муниципальные образования  на две крупные группы - много- и  монофункциональные образования (рис. 4).

     К многофункциональным муниципальным  образованиям относятся те муниципалитеты, которые имеют разветвленную сеть хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в нескольких отраслях производства (типичный пример подобного муниципального образования - столица субъекта России и абсолютное большинство крупных и средних городов России. Хотя и в этом случае имеются исключения, например Череповец, Тольятти, Набережные Челны и др., в которых жизнь города определяется деятельностью одного или двух крупнейших предприятий).

     К монофункциональным муниципальным  образованиям относятся муниципалитеты, хозяйственная жизнь которых определяется одним-двумя крупными предприятиями либо несколькими предприятиями одной отрасли.

Монофункциональные  муниципальные образования имеют  ярко выраженную отраслевую специфику, среди них можно выделить следующие  группы:

     1. Производственная группа - города-заводы, возникшие при крупных предприятиях  промышленности, энергетики, транспорта  и иных производствах. Большинство  из них сформировались в ходе  индустриализации, когда город воспринимался,  как некий «жилищный цех» при  предприятии, а функции организации  совместного проживания людей  были возложены на администрацию  предприятия. В этом случае  реальных полномочий по организации  городской жизни местная власть  не имела.

     2. Бюджетная группа - населенные пункты, основная часть населения которых  работает в бюджетных организациях: наукограды, военные городки и  закрытые административно-территориальные  образования, приграничные города, гарнизоны, города - центры сельских  муниципальных образований. Жизнь  этих городов напрямую зависит  от органов государственной власти  и состояния федерального и  региональных бюджетов.

     В результате можно сделать следующие  выводы:

     1. Тип муниципального образования  определяется исторически сложившимся  хозяйственным укладом, в то  же время формирование того  или иного типа муниципального  образования - предмет деятельности  органов власти.

     2. Принадлежность муниципального  образования к одной из типологических  групп позволяет определить особенности  управления в муниципальном образовании  с точки зрения, как внутренней  организации управления, так и  форм организации деятельности  власти.