Дзяржаўнае кіраванне і выканаўчая ўлада

Тэма 1: Дзяржаўнае кіраванне  і выканаўчая ўлада.

Пытанні:

1. Агульнае паняцце кіравання. Кіраванне як сацыяльная з’ява.
2. Дзяржаўнае кіраванне. Яго асноўныя рысы.
3. Паняцце выканаўчай ўлады. Механізм яе ажыццяўлення.
4. Суадносіны выканаўчай ўлады і дзяржаўнага кіравання.

Літаратура:

1. Канстытуцыя.
2. Закон РБ аб Савеце Міністраў і падпарадкаваных яму дзяржаўных органаў ад 7.07.98г. (“Звязда” 3.09.98г.
3. Закон аб унясенні змяненняў і дапаўненняў у з-н РБ аб мясцовым кіраванні і самакіраванні ад 10.01.2000 г. (“Звязда” 26.01.2000 г.)
4. “Савецкае адміністратыўнае права”; Казлоў Ю.М., Масква 1985 г.
5. “Савецкае адміністратыўнае права”, Васіленкаў П.М., Масква 1990 г.
6. Д.М. Бахрах “Адм. права” ВНУ, Масква 1993-1996 гг.
7. А.П. Алехін, Ю.М. Казлоў  “Адміністр. права РФ” ч. 1, Масква.
8. Аўсянка Д.М. “Адм. права” вуч. дап., Масква 1996 – 1998 гг.
9. Ю.А. Піхаміраў “Курс адміністратыўнага права і працэса”, Масква 1998 г.

1. Перад пачаткам вывучэння такой галіны прававой сістэмы як адміністратыўнае права, належыць пазнаёміцца з распаўсюджанай сацыяльнай з’явай, якая атражае навуку “кіраванне”. Тэрмін “кіраванне” (лац. – адміністрацыо”) з’яўляецца універсальным сродкам характэрыстыкі пэўнага віду дзейнасці для дасягнення грамадска значных мэт.

   У сымым шырокім сэнсе кіраванне  азначае кіраванне чым/кім-небудзь.Падобнае шырокае азначэнне сацыялбнай з’явы кіраванне патрабуе ўдакладненняў. Паэтаму зыходзячы з агульна-тэарэтычнай пазіцыі прыходзім да наступных высноў:

1. Кіраванне – гэта функцыя арганізываных сістэм разнастойных па сваёй сутнасці (прыродзе), (сістэм біялагічных, тэхнічных, сацыяльных, касмічных...) для забеспячэння іх цэласнасці, для захавання структуры, падтрымання належнага рэжыму дзейнасці і дасягнення пастаўленых мэт.
2. Кіраванне служыць інтэрэсам узаемадзеяння элементаў, складаючых тую ці іншую сістэму; прадстаўляючых адзінае цэлае з адзінымі (агульнымі) для ўсіх элементаў задачамі.
3. Кіраванне – унутраная якасць цэласнай сістэмы, аснаўнымі элементамі якой з’яўляюцца суб’ект – кіруючы элемент, аб’ект – кіруемы элемент, якія пастаянна ўзаемадзейнічаюць паміж сабой па прынцыпу самаарганізацыі (самакіравання).
4. Кіраванне мяркуе (предполагает) не толькі ўнутранае ўзаемадзеянне элементаў, складаючых сістэму. Існуе мноства цэласных сістэм разнастайнага іерархічнага ўзроўню, якія ўзаемадзейнічаюць паміж сабою. Паэтаму мяркуецца ажыццяўленне кіраўнічых функцый як унутрысістэмнага так і міжсістэмнага характару. У апошнім выпадку сістэма вышэйшага парадку выступае ў ролі суб’екта кіравання адносна сістэмы ніжэйшага парадку – аб’екта кіравання.  
5. Кіраванне па сутнасці зводзіцца да кіруючага ўздзеяння суб’екта на аб’ект, вынікам якога з’яўляецца ўпарадкаванне сістэмы і забеспячэнне яе фуекцыянаванне ў поўнай адпаведнасці з прызначэннем.
6. Кіраванне рэальна толькі тады, калі ў наяўнасці маецца падпарадкаванне аб’екта суб’екту кіравання, кіруемага элемента кіруючаму элементу.

  Гэтыя рысы цалкам прымальны для характэрыстыкі сацыяльнага кіравання. Толькі ў  сацыяльнай сферы ў ролях суб’ектаў  і аб’ектаў выступаюць людзі, іх разнастайныя аб’яднанні: дзяржава, грамадства, тэррытырыяльныя стварэнні, грамадскія аб’яднанні, вытворчыя і невытворчыя аб’екты, сям’я, школа ...

  Сацыяльнае  кіраванне – атрыбут грамадскага  жыцця.

  Прыкметы  сацыяльнага кіравання:

1. Сацыяльнае кіраванне ёсць толькі там, дзе праяўляецца сумесная дзейнасць людзей. Кіраванне арганізуе людзей для сумеснай дзейнасці ў пэўныя калектывы і арганізацыйнв афармляе іх.
2. Сацыяльнае кіраванне сваім галоўным прызначэннем мае ўпарадкоўваючае ўздзеянне на ўдзельнікаў сумеснай дзейнасці; прыдае ўзаемадзеянню арганізаванасць.
3. Сацыяльнае кіраванне мае ў якасці галоўнага аб’екта паводзіны людзей, іх дзеянні, іх узаемаадносіны.
4. Сацыяльнае кіраванне выступае ў ролі рэгулятара паводзін.
5. Сацыяльнае кіраванне базіруецца на пэўнай супадпарадкаванасці, волі людзей – удзельнікаў кіраваўнічых адносін. Пры гэтым воля кіруючых прыарытэтна ў адносінах да волі кіруемых. Адсюль – уладарнасць сацыяльнага кіравання, што азначае: суб’ект кіравання фармуе і рэалізуе пануючую волю, а аб’ект падпарадкоўваецца ёй.
6. Сацыяльнае кіраванне мае патрэбу ў асобным механізме яго рэалізацыі, які ўвасабляюць суб’екты кіравання. У іх ролі выступают пэўныя групы людзей, арганізацыяна аформленыя ў выглядзе органаў ктравання, або асобныя ўпаўнаважаныя на гэта асобы – службовыя.

Сацыяльнае  кіраванне мае і спецыяльны сэнс. У гэтым варыянце яго звычайна характэрызуюць як         дзяржаўнае кіраванне.  
 

2. Прырода дзяржаўнага  кіравання прадстаўляе сабой  складанае утварэнне, якое узнікла  і ўжывалася ў былым СССР, а  потым перайшло ў РБ да канстытуцыі 1994 года. Іншага паняцця не ўжывалася.  

      Па  канстытуцыі 1994 года нароўні з паняццем дзяржаўнае кіраванне уведзены тэрмін “выканаўчая ўлада”. Згодна арт. 95 прэзідэнт РБ з’яўляецца кіраўніком дзяржавы і выканаўчай улады. У арт. 106 для рэалізацыі паўнамоцтваў выканаўчай ўлады ў галінах эканомікі, знешняй палітыкі, абароны, нацыянальнай бяспекі, аховы гражданскага парадку і іншых сферах дзяржаўнага кіравання пры прэзідэнце РБ ствараецца кабінет міністраў.

 Прыкметы  дзяржаўнага кіравання:

1. Дзяржаўнае кіраванне – гэта канкрэтны від дзейнасці па ажыццяўленню адзінай дзейнасці ўлады, маючы функцыянальную і кампетэнцыённую спецыфіку, адрозніваючую яго ад іншых відаў рэалізацыі дзейнасці ўлады.
2. Дзяржаўнае кіраванне – дзейнасць выканауча-распарадчага характару. Асноўным накірункам яе дзейнасці з’яўляецца  выкананне   г. зн. Правядзенне ў жыццё законаў, падзаконных нарматыўных актаў. Гэта мэта дасягаецца скарыстоўваннем юрыдычна-уладальных паўнамоцтваў (распарадчасць).
3. Дзяржаўнае кіраванне – прэрагатыва спецыяльных субъектаў, абагуленна вызначаных як выканаўча-распараджальныя органы дзяржаўнай улады, кіравання.
4. Дзяржаўнае кіраванне – выканаўчая дзейнасць, ажыццяўлённая ў працэсе штодзёнага і непасрэднага кіраўніцтва гаспадарчым, сацыяльна-культурным, адміністратыўна-палітычным будаўніцтвам.
5. Дзяржаўнае кіраванне – падзаконная дзейнасць, ажыццяўлённая на аснове і па выкананню законаў. Гэта дзейнасць *********.

Гэта  аснаўныя прыкметы дзяржаўнага кіравання.

Спецыфічныя прыкметы: 

1. Вертыкальнасць (субардынацыйнасць і іерархічнасць) сістэмы выканаўча-распараджальных органаў.
2. Юрыдычна-уладарныя паўнамоцтвы рэалізуюцца гэтымі органамі ў адміністрацыйным парадку (пазасудовым).
3. Прадугледжваецца магчымасць па дзеючаму заканадаўству адміністратыўная праватворчасць – спалучэнне правапрымянення з праваўстанаўленнем.
4. Уключэнне ў механізм дзяржаўнага кіравання не толькі выканаўча-распараджальных органаў, але і ўсіх іншых звенняў кіраўнічага апарату (напрыклад адміністрацыя дзяржаўных прадпрыемстваў, арганізацый, устаноў).

У такім выглядзе органы дзяржаўнага кіравання разглядаюцца ў якасці выканаўчага апарата дзяржаўнай улады.  

3. Прырода выканаўчай улады характарызуецца двума момантымі:

1. Мае дзяржаўны характар і ўзнікае ў якасці самастойнай галіны ў развітых дэмакратычных краінах.
2. Вызначальную ролю ва ўзнікненні выканаўчай улады адыгрывае суб’ектыўны фактар.

   На  працягу 10-годдзяў дзяржаўна-прававая навука і практыка жыцця знаходзілася пад уплывам лозунгу “Уся ўлада  Саветам”. Аднак палажэнне гэтага лозунга ў практыцы не адпавядала рэальнасці. У рэальным жыцці ўлада Саветаў падзялялася. У іх структуры выдзяляліся прынцыпы: падзяленне працы. Саветы для выканання сваіх жа рашэнняў стваралі выканкамы. Выдзялялася судовая улада, але Саветы прымалі ў іх непасрэдны ўдзел.

   У 1994 годзе Беларусь прыняла Канстытуцыю, разлічаную на дэмакратызацыю. У арт. 6: “дзяржава грунтуецца па прынцыпу падзелу улад заканадаўчай, выканаўчай і судовай. Дзяржаўныя органы ў межах сваіх паўнамоцтв самастойны, яны стрымліваюць, ураўноўваюць адзін аднаго.

   Асаблівасці выканаўчай улады:

1. Выканаўчая ўлада прадстаўляе сабой адносна самастойную галіну адзінай дзяржаўнай улады РБ, якая ўзаемадзейнічае з заканадаўчай і судовай яе галінамі.
2. Выканаўчая ўлада самастойна, але толькі ў функцыянальна-кампетэнцыяльным сэнсе, яе можна ахарактарызаваць у якасці падсістэмы ў межах адзінай сістэмнай дзяржаўнай улады.
3. В/у абавязковы атрыбут дзяржаўна-уладарнага механізму, пабудаванага на прынцыпе падзела ўлад. Яна заўсёды існуе нароўні з заканадаўчай і судовай уладай.
4. В\у як і любое іншае праяўленне ўладарных паўнамоцтваў, ёсць здольнасць і магчымасць аказваць пэўнае ўздзеянне на дзейнасць, паводзіны, на права і магчымасць падпарадкаваць іншых сваёй волі.
5. В/у, з’яўляючыся галіной адзінай дзяржаўнай улады, не ********** з відамі дзяржаўнай дзейнасці. Адпаведны від такой дзейнасці не сама ўлада, а толькі форма яе практычнай рэалізацыі. Выканаўчая ўлада – гэта не адно і тое ж, што выканаўчая дзейнасць.
6. В/у мае пэўныя суб’ектыўныя праяўленні. Гэта азначае, што яна ўвасабляецца ў дзейнасць спецыяльных суб’ектаў, надзеленых выканаўчай кампетэнцыяй. Гэта ёсць патрабаванне падзела ўлад. Адпаведна в/у прадстаўлена ў дзяржаўна-уладарным механізме органамі в/у, якіх няма ў заканадаўчай і судзебнай уладах.
7. Дзейнасць в/у заўсёды скіравана ў знешнія пазаапаратныя ясяродкі. 

4.     В/у як праяўленне адзінай дзяржаўнай улады пабывае рэальны характар у дзейнасці асобных звенняў дзяржаўнага апарату, называемых выканаўчымі органамі, а па сутнасці выступаючымі органамі дзяржаўнага кіравання.

      Паняцце дзяржаўнае кіраванне больш шырокае чым паняцце в/у. У пэўнай ступені  в/у – вытворная ад дзяржаўнага кіравання. Яна прызвана вызначаць аб’ём і характар дзяржаўна-уладарных паўнамоцтваў, рэалізуемых у працэсе дзяржаўна-кіраўнічай дзейнасці.

      В/у  па сутнасці складае змест дзейнасці па дзяржаўнаму кіраванню, выяўляючы перш за ўсё яе функцыянальную (выканаўчую) накіраванасць.

      Адпаведна ўсе суб’екты выканаўчай улады адначасова з’яўляюцца звеннямі сістэмы дзяржаўнага  кіравання.

      Аднак не ўсе звенні сістэмы могуць быць суб’ектамі в/у. Напрыклад, не могуць лічыцца суб’ектамі в/у адміністрацыі дзяржаўных прадпрыемстваў, арганізацый, устаноў ..., бо яны знаходзяцца за межамі дзеяння прынцыпу падзелу ўлад.

      Усе органы выканаўчай улады у маштабе  краіны можна пэўным чынам сістэмазаваць, для чаго выдзяляюць сістэму в/у, якую складае сукупнасць дзяржаўных органаў, адзначаных у якасці яе суб’ектаў, а таксама арганізацыйны механізм яе рэалізацыі. Пастаянна дзеючым арганізацыйным фактарам сістэмы в/у з’яўляюцца выканаўчыя органы агульнай кампетэнцыі, якія знаходзяцца на розным іерархічным узроўні. Напрыклад, урад (пр-во) – Сав.Мін.; выканкамы розных тэрытарыяльных узроўняў, раённая адміністрацыя. А астатнія звенні сістэмы вельмі непастаянныя, відазмяняльныя:

• Міністэрствы;
• Дзяржаўныя камітэты;
• Рэспубліканскія аб’яднанні.

      Іншы  раз яны могуць выпадаць з сістэмы  в/у, але з механізму дзяржаўнага  кіравання яны не выключаюцца.

      Выкладзеныя пытанні, якія датычацца зместу паняццяў выканаўчай улады і дзяржаўнага  кіравання патрабуюць дадатковых дапаўненняў, якія заключаюцца ў наступным:

1. Сфера дзяржаўнага кіравання – паняцце, межы якога ў сучасных умовах вызначаюцца не толькі практычнай дзейнасцю па рэалізацыі в/у, але і ўсімі іншымі праяўленнямі дзяржаўна-кіраўнічай дзейнасці. Напрыклад, дзейнасць кіраўнічых звенняў, якія не з’яўляюцца непасрэдна в/у.
2. Дзяржаўна-кіраўнічая дзейнасць – гэта функцыянаванне суб’ектаў в/у і іншых звенняў дзяржаўнага кіравання па рэалізацыі іх задач і функцый.
3. Дзяржаўнае кіраванне – гэта сінонім сінонім дзяржаўна-кіруючай  дзейнасці ў шырокім сэнсе і форма практычнай рэалізацыі в/у ў яе уласным сэнсе.
4. Органы дзяржаўнага кіравання – гэта суб’екты в/у і іншыя звенні, ажыццяўляючыя ў тым, ці іншым аб’ёме дзяржаўна-кіраўнічую дзейнасць.
5. Выканаўчыя органы – гэта зборны тэрмін, які можа быць скарыстаны для вызначэння ўсіх суб’ектаў дзяржаўна-кіраўнічай дзейнасці, уключаючы суб’екты выканаўчай улады, а таксама органы кіравання, якія дзейнічаюць за межамі практычнай рэалізацыі в/у. Напрыклад: