Оценка качества государственного управления. Минимизация экспертного субъективизма

В.В.Теленкевич

ОЦЕНКА КАЧЕСТВА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ.

МИНИМИЗАЦИЯ ЭКСПЕРТНОГО  СУБЪЕКТИВИЗМА

Оценки качества государственного управления стали систематически проводиться  различными организациями лишь в  течение последнего десятилетия. Этот факт отражает общественное признание важности качества бюрократии для решения проблем, волнующих современное общество. При этом в зависимости от содержания проблемы под качеством государственного управления понимается различный диапазон характеристик государства и его институтов. Иногда под этим понятием подразумевают качество государства в целом как единства трех ветвей власти – законодательной, исполнительной, судебной. Отсюда вытекает и набор компонентов оценки, в который входят характеристики подотчетности власти, ее прозрачности, соблюдения верховенства закона.

С точки зрения конечного  результата качество государственного управления проявляется в его  воздействии на социально-экономическое  развитие страны, региона, их сравнительное  положение. Интуитивно понятно, что такое воздействие значительно. Однако убедительно выразить его в количественных оценках не удается, так как очень сильно влияние иных условий и факторов, не связанных с системой государственного управления. Поэтому такие попытки оценить государственное управление через его конечный эффект в экономике хотя и интересны, но в основном с исследовательской точки зрения.[1] Их практическое применение вряд ли возможно, поскольку сравнение различных наборов социально-экономических показателей не позволяет сделать вывод о качестве управленческой системы, ее вкладе в динамику развития. Кроме того, чтобы измерить этот вклад, нужно, прежде всего, формализовано описать саму систему государственного управления. Без этого невозможно сравнивать его различные модели, а значит, и сопоставлять с соответствующими им конечными результатами.

В более узком понимании  государственное управление рассматривается  с точки зрения эффективности  его организации, результативности администрирования, рациональности институтов и функций исполнительной власти. Такой подход к оценке качества в большей степени отвечает потребностям совершенствования управления и может дать информацию для мониторинга и выработки конкретных направлений реформирования исполнительной власти.

В международной практике для межстрановых сравнений качества государственного управления используются различные экспертные индексы. Наиболее известным из них является так называемый GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который с 1996 г. каждые два года рассчитывается почти по 200 странам. Этот индекс оценивает качество государства в шести измерениях: право голоса и подотчетность, политическая стабильность и отсутствие насилия, качество нормативного регулирования экономики, соблюдение принципа верховенства закона, восприятие коррупции в обществе и собственно эффективность управления – качество государственных услуг и бюрократии, компетенцию госслужащих, уровень независимости государственной службы от политического давления, степень доверия к политике, проводимой правительством. [2] Достаточно популярным является также индекс конкурентоспособности роста, поддерживаемый Всемирным экономическим форумом и включающий оценку качества общественных институтов.[3] Эти и подобные им индексы базируются на экспертных оценках, дают сравнительную характеристику государственного устройства в целом и системы государственного управления в частности. Их главный недостаток с точки зрения практики реформирования состоит в том, что на основе анализа этих индексов невозможно понять, что конкретно нужно изменить в системе управления, чтобы повысить итоговую оценку и рейтинг страны. Для принятия управленческих решений они, собственно, и не предназначены. Кроме того, данные индексы отражают не только и не столько качество административной системы, сколько особенности экономической политики.

Наряду с международными индексами в практике многих стран  используются национальные оценки. Они  имеют большее практическое значение. В США, например, оценка качества государственного управления,  организована как конкурсный некоммерческий проект, финансируемый донорскими организациями.[4] Оценке подлежат уровень финансового менеджмента и в целом система управления по результатам, управление персоналом, информационными технологиями, капитальными расходами. По этим параметрам сравниваются штаты и графства.

В Швеции Агентство финансового  менеджмента строит рейтинги качества финансового управления в органах  исполнительной власти в целях мониторинга  исполнения установленных в этой сфере стандартов. Этот рейтинг используется Министерством финансов для формирования своей переговорной позиции при рассмотрении бюджетных заявок ведомств.

В России в настоящее  время систематические оценки качества государственного и муниципального управления отсутствуют. Именно поэтому  при подготовке Концепции административной реформы приходилось пользоваться различными международными индексами, которые, с одной стороны, как уже отмечалось, базируются на не вполне пригодной для нас методологии, а с другой – не позволяют сформулировать программу действий. В то же время для современной России, где проходит ряд реформ исполнительной власти, крайне важно оценить их результативность, чтобы своевременно скорректировать принимаемые решения, сравнить успехи различных администраций и стимулировать следование единому вектору модернизации. Для этих целей необходимо разрабатывать национальную методику оценки.

В 2005 г. была подготовлена методика оценки качества государственного управления для целей мониторинга  административной реформы. Эта оценка сфокусирована именно на административной реформе и лишь частично отражает направления модернизации, связанные с бюджетной реформой и реформой государственной службы. В дальнейшем, в рамках более широкого проекта, необходимо полнее отразить элементы этих реформ, а также те новшества, которые поддерживаются федеральной целевой программой «Электронная Россия». Тем не менее, даже такая усеченная оценка имеет практическое значение, поскольку позволяет:

1. Создать базу для измерения прогресса по мере реализации мероприятий административной реформы;
2. Выявить узкие места и наметить программу действий по их устранению;
3. Определить лучшую практику, организовать ее распространение и обмен лучшим опытом, а в дальнейшем, возможно, ввести механизмы стимулирования новаций;
4. Ввести систему сравнений, а значит, элемент соревновательности в сфере организации исполнительной власти и ее отдельных институтов.

Для отработки методических подходов в качестве объектов апробации  было решено выбрать администрации  субъектов Российской Федерации. Данное решение было обусловлено тем, что администрации субъектов в большей степени сравнимы между собой по перечню решаемых задач, чем федеральные органы исполнительной власти. Были подготовлены опросные листы, к которым по отдельным позициям предлагалось представить копии соответствующих нормативно-правовых актов, плановых и отчетных документов, а также отдельные показатели.

Методика оценки качества государственного управления субъектов  Российской Федерации основывалась на следующих предпосылках:

Во-первых, предполагалось оценивать не всю систему государственной власти, а лишь ее исполнительское звено.

Во-вторых, было решено по возможности базироваться на объективной, задокументированной информации.

В-третьих, учету подлежали  наличие и степени развитости тех элементов системы государственного управления субъектов Российской Федерации, которые акцентированы в разделах Концепции административной реформы.

По существу, предложенный подход состоял в оценке качества (зрелости) процессов государственного управления в трех его основных сферах:

Ориентированность системы управления на результат – качество организации процессов и комплексность целеполагания, планирования, бюджетирования (блок 1).

Внутренняя  организация деятельности – упорядоченность выполнения функций и полномочий, возложенных на органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации (блок 2).

Взаимодействие  с потребителями государственных  услуг – информациионная открытость, технологическая и процедурная оптимизация органов исполнительной власти, позволяющие гражданам снижать издержки взаимодействия с органами исполнительной власти (блок 3).

О степени ориентированности  на результат, например, можно судить по тому, как организован процесс  планирования деятельности отдельных  органов исполнительной власти и в целом администрации субъекта федерации, по использованию механизмов областных целевых программ.

Внутренняя организация  деятельности оценивалась на основании  данных о проведении функционального  анализа и реализации его рекомендаций, о проведении реорганизации работы ведомств на основе процессного подхода.

Качество взаимодействия с гражданами и организациями  учитывалось по наличию использования  технологии «одного окна», полноте, доступности и актуальности информации о деятельности органов исполнительной власти.

Следует отметить, что  отдельные позиции не предполагали положительных ответов. Это, например, касалось вопросов о разработке реестров и стандартов государственных услуг. Такие стандарты стали разрабатываться  лишь в начале 2006 г. на уровне отдельных федеральных ведомств, в связи с утверждением их административных регламентов [5, 6, 7]. Тем не менее, в анкету важно было включить те элементы, которые станут ключевыми при реализации Концепции административной реформы.

Для получения информации о состоянии государственного управления был сформирован опросный лист, состоящий из следующих блоков и подблоков:

1. Ориентированность  системы управления на результат

• Планирование деятельности органов исполнительной власти
• Планирование регионального развития
• Планирование деятельности подведомственных организаций
• Управление региональными программами
• Управление ведомственными целевыми программами
• Оценка эффективности бюджетных расходов

2. Внутренняя  организация деятельности

• Анализ функций органов исполнительной власти
• Регламентация деятельности органов исполнительной власти
• Управление реформированием исполнительной власти
• Противодействие коррупции
• Управление кадрами и оплата труда государственных служащих

3. Взаимодействие  с потребителями государственных  услуг

• Инвентаризация государственных услуг (создание реестра)
• Использование информационных технологий для предоставления государственных услуг
• Внедрение технологий «одного окна»
• Открытость органов исполнительной власти

По каждому подблоку были сформулированы вопросы, позволяющие выявить степень развития и зрелости процессов, обозначенных в его названии. Например, раздел «Планирование деятельности органов исполнительной власти» – предполагал ответы на следующие вопросы:

Положительные ответы на вопрос 1 означают, что система планирования, ориентированная на результат, находится в начальной стадии своего развития. Положительные ответы на последующие вопросы характеризуют развитие данной системы, т. е. более высокую степень ее зрелости. Аналогичным образом были сформулированы вопросы по другим разделам опросного листа. Ряд вопросов позволяет дать характеристику тех или иных управленческих инструментов, определить состояние их правового статуса. Часть вопросов касалась экспертных количественных оценок, характеризующих, прежде всего, состояние государственной службы.

В результате опроса материалы  были получены от значительного числа  субъектов Российской Федерации. По итогам обработки данных регионы  получали оценки по интегральному индексу  и его трем основным компонентам (блокам):

А+ – высокое качество государственного управления;

А – хорошее качество;

В – удовлетворительное качество;

С – требуется существенное улучшение.

Большинство регионов получили оценку С. Это связано с тем, что  реформы государственного управления находятся в начальной стадии, когда новые механизмы и институты не получили распространения. Методика оценки качества нацелена на будущие изменения и реализацию предложенной в Концепции административной реформы программы модернизации исполнительной власти, а не на отбор «плохих» или «хороших» администраций.

Необходимо отметить, что была проведена выверка данных, поступивших от регионов. Многие из опросных листов были заполнены некорректно, так как положительные ответы не подтверждались документами. Часть  регионов не представила требуемых материалов, часть опросных листов была направлена без подтверждающей документации. В этом случае их оценка подлежала соответствующему изменению.

В итоге в числе  лидеров по интегральному индексу  оказались, например, Чувашская Республика и Ростовская область. По результативному управлению – Чувашская Республика, Ростовская область, Тюменская область, Кировская область. По качеству внутренней организации лидеры не были выявлены. Системы взаимодействия с клиентами лучше всего настроены в Белгородской, Астраханской, Вологодской областях, Республике Татарстан.

Анализ информации позволил получить представление о потенциале лучших практик. В Белгородской области, например, наряду с оптимизацией административных процедур внедряется технология «одного окна», используется система оценки результативности бюджетных учреждений. Тюменская область отличается новым подходом к внедрению результативных и программно-целевых принципов управления, проведен функциональный анализ, определены избыточные и дублирующие функции, функции, подлежащие уточнению.