Англосаксонская система государственного управления Великобритании

2.                либо нормы конструируются там,  где для них нет объективной  основы в виде общественных  отношений, нуждающихся в правовом  оформлении (регулирование вакуума). Подчас объектом уголовно-правовой 

5Ожегов С.И.  и  Н.Ю. Шведова. Толковый  словарь русского языка. 4-е издание,  дополненное. Москва 2003. С. 245.

6Там же. С.583.

 защиты становятся  ценности, которые в силу особенностей  их природы невозможно защищать  с помощью угрозы наказания. 

3.                Итак, нормы права искаженно отражающие  объективную общественную потребность,  рождают уродливые правоотношения, последствия которых вредны для  общества, но в каком-то смысле  полезны для бюрократической  системы. Например, печально известные  нормативные акты об усилении борьбы с нетрудовыми доходами, с пьянством и алкоголизмом и др.

 Итак, бюрократизм  всегда антидемократичен, но в  правоохранительной деятельности  он опаснее, чем в любой другой. Т.к. здесь неизмеримо больше  возможностей для подавления  личности, здесь незаметнее стирается   грань, отделяющая требовательность  от диктата, строгость от насилия,  справедливость от произвола. 

ГЛАВА 2.  Бюрократия и её роль в государственном управлении

2.1.Теория организаций,  объяснение феномена бюрократии 

 Начать рассмотрение  вопроса феномена бюрократии  необходимо с определения понятия  организация. 

 Формальная  организация - это, как указывает  А.И.Пригожин , способ организованного  построения на основе социальной  формализации связей, статусов и  норм. Под социальной формализацией  он понимает «целенаправленное  формирование стандартных, безличных  образцов поведения в правовых, организационных и социокультурных   формах»[1]. Он выделяет следующие  основные элементы формальной  организации[2]:

1. Разделение  труда, возникающее в результате  необходимой специализации и  выступающее в виде системы  должностей, каждая из которых  дополняет другую, при этом, в  идеале, должности не дублируют  друг друга. Должностные позиции  образуют определенную иерархическую  структуру, которая в то же  время является структурой власти.

2. Система коммуникаций, Т.е. средства и каналы, обеспечивающие  прохождение деловой информации  как «сверху вниз» (передача  приказов, указов, распоряжений, заданий), так и «снизу вверх» (отчеты  подчиненных), а также по горизонтали  (обмен мнениями, консультации).

3. Различные  регуляторы, нормирующие и планирующие  деятельность данной социальной  организации (нормы и образцы  служебного поведения, программы  де­ятельности, принципы и формы  стимулирования, принуждения и вознаграждения).

 Рассматривая  структуру формальной организации,  он приводит выделенные еще  в работах Ф.Тейлора и А.Файоля , а также их последователей  существующие в структуре предприятия  типы: линейная организация, функциональная  организация и штабная организация[3].

 Формализация  социальной системы может осуществляться  двумя путями: во-первых, легализация  уже естественно сложившегося  состояния, это так называемый  «рефлексивный» способ формализации; во-вторых, разработка программы  (специального проекта, плана  работы и т.д.), в соответствии  с которой в дальнейшем осуществля­ется  организация той или иной социальной  системы, это уже «конструкторский»  способ формализации[4].

 Все формальные  организации имеют специальный  административный аппарат, основная  функция которого заключается  в координировании действий членов  организа­ции в целях ее сохранения. Крайняя степень развития формальной  организации, выражающаяся в максимальной  стандартизации внутри организации  с целью повышения эффективности  организационного механизма, превращает ее в бюрократическую систему. Понятие бюрократия (от франц. bureau - бюро, канцелярия и греч. kratos - власть, сила) буквально переводится как власть канцелярии. Сущность бюрократии заключается в нарастающем отчуждении исполнительной власти, ее концентрации в руках чиновников, которые всячески стремятся избежать или ослабить демократический контроль за своей деятельностью.

 Большой вклад  в разработку проблем бюрократии  внес М.Вебер[5]. Он очень высоко  оценивал роль бюрократии, рассматривал  ее как необходимую форму общественного  порядка и эффективной социальной  организации и считал, что без  нее невозможен технический, технологический,  организационный прогресс. М.Вебер  сформулировал основные признаки  идеального типа бюрократической  системы. В идеальном виде бюрократия, по его мнению, представляет собой  наиболее эффективную машину  уп­равления, основанную на строгой  рационализации. В то же время  ему принадлежит ряд верных  мыслей относительно опасности,  к которой может привести усиление  бюрократии в формальных организациях  и в обществе в целом. Высказанная  М.Вебером точка зрения относительно  роли бюрократии в формальной  организации и обще­стве была  подвергнута основательной критике,  но в последние десятилетия  наблюдается возврат к его  идеям, своеобразная их модернизация.

2.2.Исторические  типы бюрократии, Российский тип 

 Обратимся  к истории вопроса. Специалисты  обычно выделяют три-четыре основных  типа бюрократии в истории  развития общества: патриархальную, восточную, рациональную (веберовскую  ) и «отзывчивую», которая с трудом  формируется сейчас в цивилизованных  странах Запада.

 В России  бюрократия долгое время сохраняла  и, к сожалению, продолжает  сохранять многие черты патриархального  типа. Что такое российская бюрократия  в прошлом? Лучший ответ на  этот вопрос дает, на мой взгляд, бессмертное произведение Н.В.Гоголя  «Ревизор». Основные черты ее  стиля управления, собственно, две: 1) служу своему начальнику; 2) обществу, гражданам служу в той мере  и таким образом, как этого  хочу я сам. При такой организации  государственной службы на объективность,  компетентность, справедливость, деловитость  чиновника рассчитывать не приходится: сроков рассмотрения дел не  существует, порядок делопроизводства  и подведомственность крайне  неопределенны, а главное - во  всем господствует произвол, личное  усмотрение решающего вопрос  с непременными спутниками -взятками, вымогательством, протекцией. Исход  дела решает не правота человека, не объективные обстоятельства, а его статус, богатство, связи,  ловкость, умение «задобрить» нужную  персону. 

 Патриархальная  система имела и некоторые  достоинства. Так, если просителю  удавалось установить с должностным  лицом личный контакт и возникали  не холодные, деловые, а теплые, почти дружеские отношения, то  проситель мог без формальных  проволочек решить свое дело. Но недостатки явно преобладали. 

 В качестве  альтернативы патриархальной системе  постепенно стала складываться  иная, современная форма решения  текущих государственных дел,  которой в идеале присущи такие  черты, как компетентность; ведение  дел бесстрастными исполнителями  в полном соответствии с законодательством;  упорядоченность делопроизводства; свобода от субъективных влияний.  Словом, организация государственной  службы современного типа предполагает  господство общеобязательных регламентированных  процедур, исполнение которых не  должно зависеть от того, кто  именно и по отношению к  кому их выполняет. Все равны  перед единым порядком. Унификация  становится гарантией против  недостатков конкретных людей  и возможных злоупотреблений.  Такова концепция рациональной  бюрократии, как ее сформулировал  М.Вебер[6].

 По Веберу, основные характеристики бюрократии  сводятся к следующим четырем: 1) бюрократическая юрисдикция четко  зафиксирована нормативным образом: 2) иерархическая организация бюрократической  структуры основана на твердо  установленных принципах должностной  субординации; 3) вся формальная внутриорганизационная  деятельность (распространение информации, принятие решений, директивы и  т.п.) осуществляется в форме письменных  документов, подлежащих последующему  хранению; 4) все должностные лица  должны быть хорошими специалистами  в области администрирования,  компетентными не только в  сфере собственных должностных  обязанностей, но и в области  норм, правил и процедур деятельности  бюрократической организации в  целом. 

 Технически, по М.Веберу, это самая совершенная  форма организации государственной  службы. Ее превосходство проявляется  в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне  и, наконец, безличном характере  деятельности.

 «Идеологической»  основой веберовской    модели  были три постулата: 1) бюрократия  одинаково эффективно служит  любому политическому «хозяину»,  не вмешиваясь при этом в  его компетенцию; 2) это наилучшая  из всех возможных форм организации; 3) важнейшее ее достоинство - эмансипация  от субъективных человеческих  влияний на принятие решений.  Нет сомнения, что подход Вебера  составил эпоху в административной  науке и практике, стал фундаментальной  основой теории управления в  индустриальном обществе. И значение  его до сих пор далеко не  исчерпано. 

 Но жизнь  все же оказалась сложнее идеальных  схем М.Вебера. Уже начиная с  К.Маркса, исследователи часто отмечают  у бюрократии развитых государств  такие черты, как своекорыстие, корпоративность, формализм, карьеризм,  притязание на монопольную компетентность, отношение к гражданам как  «винтикам» безличной машины. И  как общественный результат - перерождение рациональной бюрократии, фактическое отчуждение рядовых  граждан от власти и управления. Как заявил в свое время  В.Остром, один из наиболее авторитетных  политологов современности, практическое  воплощение в жизнь веберовского  идеального типа «полностью развитой бюрократии» способно создать такую бюрократическую машину, при которой профессиональные бюрократы соединятся в цепи, а граждане превратятся в зависимые массы, в беспомощных «дилетантов» при своих политических «хозяевах». Господство полностью развитой бюрократии превратит все формы конституционного правления в равнозначные фикции. Единственной политической реальностью останется бюрократия.

2.3. Проблемы  формирования государственной службы  демократического общества 

 В работе  мы будем рассматривать понятия  «бюрократия» и «государственные  служащие» как синонимы для  обозначения тех, кто занят  на государственной службе. «Государственная  служба – вид трудовой деятельности, заключающийся в практическом  осуществлении государственных  функций работниками государственного  аппарата, занимающими должности  в государственных учреждениях  и получающими от государства  вознаграждение за свой труд».[7]

 При использовании  понятия «бюрократия», мы опираемся  на веберовские представления   о бюрократии. Идеальная бюрократия, по Веберу, рациональна, аполитична  и высококвалифицирована . Этому  способствует целый ряд факторов  и специальных процедур. В их  числе: рекрутирование на основе  открытых конкурсов; внутреннее  продвижение по иерархической  лестнице с учётом определённых  критериев; деполитизация карьеры  и функциональных обязанностей (служение  закону, а не партиям или идеологии); профессионализация деятельности (образование  и ориентация на приобретение  длительного опыта на государственной  службе); конкурентно способное вознаграждение. Все эти процедуры и правила  нацелены на то, чтобы бюрократия  идентифицировала себя с государством, а не с конкретными идеологиями,  политиками или лоббистскими  группами.

2.4.Количественные  характеристики численности государственных  служащих РФ 

 Все должности  государственной гражданской службы  делятся по ветвям власти (законодательная,  исполнительная, судебная), уровнями  управления (федеральный, региональный, муниципальный), категориям: руководители, помощники (советники), специалисты,  обеспечивающие специалисты и  группами должностей внутри категорий  (от высших до младших).

 Работники,  занимающие должности специалистов, вместе с основной массой муниципальных  служащих, работающих в органах  местного самоуправления, составляют  ядро российского чиновничества. 

 Ранее многочисленный  вспомогательный персонал (секретари,  водители, работники, обслуживающие  здания и оборудование, и т.п.) не включался в систему должностей  государственной службы. Теперь  они входят в категорию обеспечивающих  специалистов,  существующих для  организационного, информационного,  документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения  деятельности государственных органов.[8] Ранее они формально и  статусно  не являлись чиновниками, однако в статистике в настоящее время они объединяться с государственными служащими в одну группу, как занятые в органах государственной власти и управления. Это важно учитывать, сравнивая численность чиновников в разные периоды времени.